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从小产权房现象研究我国宅基地使 用权制度的完善 引言 小产权房是当今我国房地产行业比较 敏感的话题，同时它也是相关法律领域争议 最大的问题；但是，从实质上分析它涉及的 是我国农村宅基地使用权制度的理论焦点 和实践走向。 一、 小产权房现象概述 小产权房的含义及其法律属性揭示 小产权房并不是一项法律术语，而是从 日常生活中衍生出来的概念。 所谓小产权房 是指建设在农村集体所有土地上的商品性 质的房屋，房屋建设目的是为了出售，而购 买者是非本农村集体的城镇居民或其他农 村人口。国家不承认购买者的所有权，购买 人不能取得国家发放的房屋所有权证书， 相 对于符合国家法律、能够取得房屋所有权证 书的商品房，上述类型的非法建设由于没有 经过政府征地和土地出让手续，因此无法办 理产权证和土地使用证，只能取得乡、村一 级组织发放的不被国家承认的所谓产权证 书，因此被称为小产权房。［1］目前的小产 权房有两种：一种是在集体建设用地上建成 的，即宅基地上建成的房子，只属于该农村 的集体所有者，连外村农民都不能够买；另 一种是在集体企业用地或者占用耕地违法 建设的。 那么，小产权房的法律属性如何，其究 竟是否合法、能否购买或转让？首先应当明 确的是小产权房只要依法办理了相关审批 手续，其就是合法建筑，法律是允许乡村集 体在集体土地上建造住宅的。因此，并非只 要是小产权房就是非法建筑，其只是因销售 环节存在的一些问题和现行法律法规发生 冲突，才让人误认为是非法建筑。既然是合 法的，那么小产权房是否可以购买和转让呢？ 根据〈〈中华人民共和国土地管理法》 的规定， 农民集体所有的土地的使用权不得出让、 转 让或者出租用于非农业建设。而农村宅基地 属集体所有，村民对宅基地也只有享有使用 权，农民将房屋卖给城市居民的买卖行为不 能受到的法律认可与保护。由此可见，小产 权房是不能向非本集体成员的第三人转让 或出售的；但这并不是说小产权房就不能转 让，而是说其转让或出售的对象是限制的， 只能在集体成员内部转让。 我国小产权房的现状研究 自2007年以来，各地的小产权房陆续 曝光。据不完全统计，小产权房的市场份额 在北京大概为20港右，在西安估计占到25% 到30%在深圳则可能高达 40吩50% 小产 权房住宅的面积目前已经相当于我国 120亿 平方米城镇住宅的40汕上。例如，南京的 八卦洲是长江上仅次于崇明、 扬中的第三大 岛，近年，这块宝地竖起了 “南京最后一块 富人区”的招牌，公寓、别墅项目横空出世， 并且以低至2000多元每平米的价格热销， 引来众多城区购房者的抢购。 这里的别墅和 公寓，全是小产权房。 而实际上，小产权房的模式主要有以下 三种:一是以新农村建设、旧村改造名义开 发建造小产权房。这是目前最为普遍的运作 模式。其基本流程是，开发商和村委会合作 或者村委会自行组织建设，在宅基地、乡镇 企业废弃地甚或违法占用耕地擅自开发住 宅，委托公司代理销售或者自行销售，并向 购房者发放由村委会自行制作的宅基地 本”或乡镇政府制作的“房产证明”，非法 获利。二是以村镇建设、农业园区开发为名 建造小产权房。这也是一种主要的运作模式。 利用存量宅基地、集体建设用地，以满足当 地农民居住需求为托词，借平房改造之机， 超审批范围扩大建筑面积，占用耕地来建造 住宅，将其中一部分进行“市场化销售”， 所获收益归集体所有，向全体村民分红，并 由村委会进行物业管理，安置村民就业。三 是以农业观光园、农业采摘园等农业开发为 名圈地进行住房开发。 这种模式正逐渐成为 小产权房的重要模式。 通过村委会租赁村里 的土地，以农业项目开发为名，将一部分土 地建设成为瓜果、蔬菜、养殖等农产品开发 基地，另一部分则以农业用房的名义开发成 为低密度、高档次的商品房予以出售；有的 借农业开发之名，实为个人租赁农业用地， 签定长期租地合约，然后自己建造别墅对外 销售。 小产权房的有关规定及其实施初衷解读 2007年，我国《物权法》明确将宅基地 使用权规定为用益物权， 这是我国用益物权 制度的特色；但其关于流转方面只是说适用 土地管理法的相关规定。而在这之后， 2007 年12月，国务院总理温家宝主持召开了国 务院常务会议，会议提出“城镇居民不得到 农村购买宅基地、农民住宅或小产权房”。 2008年1月，国务院办公厅又发布了 〈〈关于 严格执行有关农村集体建设用地法律和政 策的通知》。通知规定，任何单位和个人不 得非法租用、占用农民集体所有土地搞房地 产开发，严禁通过“村改居”等方式非法将 农民集体所有土地转为国有用地， 严禁将农 民集体所有建设用地使用权流转， 用于商品 住宅开发。农民出卖、出租住房后，再申请 宅基地的，不予批准。而在 2008年4月， 国家土地督察北京局局长在全国土地执法 百日行