谋求城市保护与现代发展共赢之路——英国城市更新实践经验与借鉴意义.docxVIP

摘要：城市更新是城市可持续发展政策的重要组成部分。英国是较早开展城市更新实践的国家，文章详细阐述了英国城市更新实践的典型做法，着重对城市更新过 程中的土地用途管制、历史遗迹保护与传承、更新全生命周期管理、现代城市发展理念及发挥市场机制作用等方面进行了分析，汲取实践中成功的发展经验，以期对我国 推进新型城镇化高质量发展、优化挖潜存量土地利用提供有益的借鉴与参考。 关键词：英国，城市更新，规划许可，启示，借鉴 0 引言 城市更新理论始于20世纪40～50年代复兴城市经济增长的英国清除贫民窟计划，1958年8月，荷兰海牙召开的城市更新研讨会上首次正式提出“城市更新”概念。就 英国而言，工业化进程中经历了一个从城市快速发展到城市衰落的过程，尤其二次世界大战后，传统老工业城市面临不可逆转的颓废态势，逐渐丧失产业核心竞争力，在 区域尺度上城市郊区化也使得城区人口和就业岗位不断外流。为了刺激地区经济复兴，增强社区凝聚力，转型发展或拆除重建中推进城市更新计划，激发城市未来经济增 长极的活力，英国通过再生恢复和增强现存衰败的老工业城市，推动后工业化或后现代城市可持续协调发展的“生态现代化”，“兼容并蓄”合理优化城镇空间结构布 局。统筹谋划城市更新的“决策链”几乎贯穿了英国多个城市的发展历程。 城市是人类文明的产物，当前对已失去原有功能的大量旧产业建筑区域进行更新改造，是每个国家、城市在发展过程中必然要面对的现实问题，且随着经济社会的加 速发展，为满足人们对美好生活的需求向往，解决该问题更显得尤为迫切。我国改革开放以来城市化建设已取得显著成就，但过快的城镇化建设进程多以空间扩张和要素 投入为主，盲目“摊大饼”式的土地资源低效利用和过快消耗问题比较突出。在此背景下，城市更新更应注重从传统的增量扩张转向以低效存量土地挖潜优化、从向外的 城市扩张转向以内部的城市更新为主，这是我国“大”和“快”推进城镇化建设治理体系的背后值得深入探讨的问题。英国城市更新长期探索实践中，形成了规划统筹、 政府引导、市场运作、节约集约等思维范式和实践模式，其有益经验和做法可以为我国城市更新存量用地再开发提供必要的借鉴和参考。 1 英国城市更新实践的典型做法 随着英国经济社会发展环境的变化，承载着原有功能的部分土地开发项目逐渐与新的发展服务功能结构上不匹配。如何合理有效地推动城镇低效用地的再开发、促进 节约集约用地、优化土地利用结构、合理布局城镇空间并推动产业升级改造？英国做了大量尝试性实践探索。 深化土地用途管制，发挥规划许可在城市更新中的核心作用 英国作为最早进行工业革命的国家，是世界上较早通过规划立法来限制土地开发的国家之一。1919年的《住房与城市规划法》（Housing and Town Planning Act 1919）是英国城市规划法规体系建立的标志。1947年颁布实施的《城镇与乡村规划法案》，关注有关新城镇公共住房（council housing）标准和建造问题，规定了对于所有土地的开发均须向政府提交规划许可并获批准。规划许可制度的建立和实施，一定程度上确保了国家对于开发权的控制。随着社会的发展，该法规又经历了1951 年、1953年、1954年、1959年、1963年多次修订和完善，专门针对某些细分领域制定了特定的配套法规，构建了一个较为完整全面的规划立法体系。 以往英国空间规划体系主要分为国家级、区域级和地方级（城镇），但近年来逐渐向国家级和地方级两个层级转变。国家政府（中央）层级主要是指定框架性的规划 策略和宏观指导[1]，通常规划周期为20年，而地方层级则会根据行政管辖区域发展制定不同深度和周期的区域发展规划，周期时限通常为5～10年。规划许可是政府引导 规划开发、为社会谋求公平回报的一个重要筹码，在开发项目取得社区居民的同意后，当地政府还提出“规划得益制度”的一揽子要求，如免费提供一定比例的经济适用 房、社区配套等基础设施，作为规划评审委员会最终给予规划许可的前提条件，尽可能减少利益的漏损情景（scenario）。国家政府（中央）层级通常不会对具体项目的 规划许可后的内容和合理性进行管理，仅对区域规划许可的审批、申诉和裁决进行必要的监督。为了保障规划开发决策的客观、公正和透明性，规划评审委员会成员来自 各个行业，除了有政府行政官员、专业规划官员以外，大部分是社区内的居民代表。 注重历史遗迹和文化传承，提升城市特色风貌塑造 第二次世界大战后，英国城镇郊区开发和原有工业制造工程项目停产或搬迁，带来了城市内部产业结构的衰败。1969年，英国地方政府颁布新的住房资助法案，以帮 助完成城