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新形势下片区开发项目运作思路探析 　　摘要：以财政部《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》（财金[2019]10号文）的出台为背景，对涉及片区开发项目的相关政策进行梳理分析。探索性地提出片区特许开发的运作思路和模式，为各级地方政府及投资企业实施项目决策提供运作思路和参考方向。 　　关键词：ppp项目;片区开发;运作思路 　　中图分类号：f293文献标识码：b 　　文章编号：1001-9138-（2019）09-0047-50收稿日期：2019-07-10 　　自2014年9月16日《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发[2014]43号）发布以来，各地片区开发项目一般采用政府直接投资开发或政府和社会资本合作开发（ppp）开发两种模式实施。其中，政府直接投资开发模式是由政府直接投资，指定相关单位（行业主管部门或本级企业）具体实施，由政府既有资金、专项债、土地开发增加的财政收入列入政府预算支出等作为开发建设资金来源。但对一些自有资金不够充裕、发债难度较大或数量受限、财政收入较少的地方政府，此种模式实施的限制较多;采用政府和社会资本合作（ppp）模式实施片区开发项目，因项目未来政府财政支出受ppp政策财政支出红线（每一年度本级全部ppp项目从一般公共预算列支的财政支出责任，不超过当年本级一般公共预算支出的10%）的限制，大部分片区开发项目会以土地财政为主要来源的政府性基金预算支出为主要预算支出渠道。 　　2019年3月7日，财政部以财金[2019]10号发布《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》（以下简称“财金10号文”），明确要求：新签约项目不得从政府性基金预算、国有资本经营预算安排ppp项目运营补贴支出。因片区开发项目投资体量较大，采用ppp模式实施时，财政支出责任会远远超过一般公共预算支出红线要求。故“财金10号文”的发布，对于地方政府采用ppp模式实施片区开发项目带来了一定的难度，但因为我国各地区域基础设施和公共服务体系发展的不平衡，部分地方政府对片区开发项目的需求依然旺盛。 　　为此，笔者对涉及片区开发项目的相关政策进行梳理分析，探索性地提出片区特许开发的运作思路和模式，为各级地方政府及投资企业提供参考。 　　1开发时序分析 　　因片区开发项目一般具有涉及范围广、建设内容多、投资体量大等特点，很难进行全面大规模的项目实施，结合项目实施的具体情况，采用滚动开发的时序实施较为合理可行，即根据项目总体规划及实施进展情况，分周期、分区块进行滚动开发。可分n期，每期按土地整理、开发建设两阶段实施。 　　2投融资及建设模式分析 　　根据具体情况，可采用如下几种开发实施模式： 　　2.1模式一：政府直接投资开发 　　对于资金充裕或政府专项债可以满足项目实施资金需求的地方政府，可采用政府直接投资模式实施。即由政府直接出资，指定相关单位（行业主管部门或本级企业）具体实施，由政府既有资金、专项债、土地开发增加的财政收入列入政府预算支出等作为开发建设资金来源。管理实施依据参照政府投资项目相关规定。 　　2.2模式二：政府和社会资本合作（pip）模式 　　“财金10号文”发布之前，部分片区开发项目整体采用ppp模式进行实施;“财金10号文”发布以后，受财承红线的约束，各地政府可根据自身财政承受能力情况，对于片区开发范围内适宜采用并符合ppp模式实施相关条件的公用基础设施及公共服务类项目，依法合规采用ppp模式实施。具体需严格按照“财金10号文”的相关规定和要求执行。 　　2.3模式三：片区特许开发模式 　　对于地方政府直接投资有难度且采用ppp模式实施合规性较差的地方，可考虑采用片区特许开发模式实施。 　　第一，开发思路：即由地方政府通过竞争性方式授予相关企业（剥离政府融资职能、完成转型并市场化运作的本级国企或其他社会投资人）特许开发权，由相关企业作为项目业主，并由其向政府方提供项目的投融资、建设及运营等，由政府方按约定给予一定财政资金支持。具体由被委托的项目业主（本级国企或社会投资方成立的项目公司）利用自身资源优势，为项目提供投资、开发建设（包括土地整理、七通一平）及运营等整体服务，政府方按照特许开发授权协议约定，履行规则制定、绩效考核等职责，并根据项目建设及运营维护成本，在运营维护期内每年支付相关费用，合作期满后，社会资本方将项目设施无偿移交给政府方指定接收机构（对于没有移交内容的项目，可不移交）。 　　第二，开发期限：根据开发需求及运营要求确定。 　　第三，社会投资回报来源：根据开发时序安排资金使用计划，可通过组合政府专项债、设立专项开发资金池、滚动纳入