我国城投平台的发展历史、风险分析及相关建议.docx

我国城投平台的发展历史、风险分析及相关建议 城投平台是我国城镇化加速建设背景下的产物，其承担了不少基础设施建设投资任务，在地方城市建设中发挥着举足轻重的作用，是地方政府功能的进一步延伸。但近年来，随着地方政府债务形势日益严峻，作为隐性债务主要表现形式的城投平台成为整治重点。因此，既要看到其在经济快速发展中发挥的作用，也要充分认识到其对经济金融稳定的潜在负面影响。 一、城投平台的发展轨迹及监管政策回顾 金融危机爆发后，城投平台进入快速发展期。城投平台最早出现于 20 世纪 90 年代（1992 年,上海市城市建设投资开发总公司成立，为首家城投平台），但真正开始大规模发展是在 2008 年后。为应对 2008 年全球金融危机的负面冲击，我国推出了四万亿元的财政刺激计划。其中，1.18 万亿元由中央负担，剩余 2.82 万亿元由地方筹集配套资金。但地方政府受制于旧预算法、担保法及贷款通则等规定限制，无法直接举债筹集资金。为推动项目更好落地，人民银行、原银监会等监管部门联合发布《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》（银发〔2009〕 92 号），提出“支持有条件的地方政府组建投融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具，拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道”。2009 年 10 月，财政部下发 《关于加快落实中央扩大内需投资项目地方配套资金等有关问题的通知》（财建 〔2009〕631 号），进一步明确了地方政府配套资金可利用政府融资平台筹措。在政策鼓励下，各地城投平台开始大规模成立，并进入加速扩张期。2009 年，城投债发行规模达到 4304.9 亿元，同比增幅达 274.3%。 在城投平台加速扩张的同时，违规融资等问题也开始逐步显现。在城投平台发展高歌猛进的同时，出现了不少违规融资的现象。例如，地方政府采取变相担保的方式为城投平台提供担保、一些金融机构对城投平台的贷款管理不到位等。为此，2010 年 6 月，国务院开始部署针对城投平台监管的政策框架，并随之发布了一系列针对平台信贷的措施，重点整治平台贷款。 在贷款渠道受限情况下，城投平台开始大规模转向非标、债券等融资渠道。本轮 监管主要针对贷款，并未针对其他渠道出台相应的规范性措施。但与此同时，政策层 面仍积极支持基础设施、保障房建设、棚户区改造等。一方面，这一阶段针对城投平 台的监管“重堵不重疏”，主要目的是压降城投平台来自银行的资金规模。在监管趋 严影响下，地方政府负有偿还责任债务构成中，商业银行贷款的比重由 2010 年的 74.8%降至 2013 年的 50.8%。另一方面，由于银行贷款资金来源受到限制，城投平台 开始积极拓展其他融资渠道支持地方政府项目建设。城投平台债券融资规模大幅上升。 2010-2013 年城投债发行规模从4062.5 亿元增长至1.4 万亿元，年复合增长率达50.3%。影子银行成为城投平台的重要资金来源。在传统贷款渠道受限情况下，城投平台、商 业银行、证券公司及保险公司等非银机构搭建出新的资金供给链条，银行通过银银合 作、银信合作、银证合作等方式，绕道为城投平台提供资金支持，这也成为以非标资 产为代表的银子银行大幅扩张的重要原因。2013 年，地方政府负有偿还责任的债务、 负有担保责任的债务和可能承担一定救助责任的债务与 2010 年相比分别大幅上涨了 62.2%、14.1%和 159.9%。 为严控地方政府债务风险扩张，政策开始加快对城投平台的整治工作。2014 年 8 月，《新预算法》提出，在国务院确定的限额内，地方政府可以通过发行债券筹措预 算中必须的建设投资的部分资金。同时，国务院发布《关于加强地方政府性债务管理 的意见》（国发〔2014〕43 号）提出，剥离融资平台公司政府融资职能，融资平台公 司不得新增政府债务。政府债务不得通过企业举借，企业债务不得推给政府偿还。财 政部等部门联合下发规定，要求进一步厘清地方政府与融资平台公司的边界，再次强 调地方政府举债一律采取在国务院批准的限额内发行地方政府债券的方式。在严控地方政府债务扩张的同时，监管部门也通过政府与社会资本合作（PPP）、政府投资基 金等方式拓展地方政府资金来源，并采用债务置换等办法缓解地方政府债务利息负担，优化债务期限结构、降低利息成本。根据审计署公布数据，2015-2018 年共计置换存 量政府债务 12.2 万亿元。 严监管政策下地方政府债务风险仍在积累，中央明确提出要遏制“隐性债务”， 推动“控增化存”。虽然新预算法严格限制了地方政府各类不规范的变相举债行为，但以城投平台为代表、具有政府信用背书机构的融资规模仍然在持续扩张。为此， 2017 年 7 月，中央政治局会议强调，“要积极稳妥化解累积的地方政府债务风险，有效规范地方政府举债融资，