行政性的市场垄断与政府干预.docxVIP

行政性的市场垄断与政府干预 一、 行政垄断的建立是社会经济发展的客观要求 (一) 政府行政行为具有市场行为属性 中国的法律草案没有界定行政垄断，但可以从其规定中得出结论。行政垄断是指行政机关或者其授权的公共组织滥用行政权力，排除和限制竞争行为。草案确定了行政垄断的主体是政府机关和授权的公共组织, 行政垄断的内涵是滥用行政权力排除和限制竞争行为 (即行政权力和经济权力结合而生的垄断) , 这种行为既包含具体行政行为, 也包括抽象的行政行为。行政垄断的主要形式是阻止市场进入, 即地方保护、部门垄断和强制性交易行为。 由此可见, 被称之为“行政垄断”的现象其实并非传统意义上的纯粹行政行为, 它是一种与市场紧密结合的行政行为, 是一种“行政性的市场垄断”。 以地方垄断为例, 地方政府及其所属政府部门以行政权力分割市场、设置障碍, 利用税收、价格、信贷、质量监督等行政手段, 对商品流通的地域、资金、技术、人员的流动和企业跨地区联合进行限制。政府行政权力大量进入市场层面, 使原本不利于企业自主经营的行政干预, 变成了本地企业的行政保护神, 是形成市场垄断的源泉。以部门垄断为例, 行业的政府主管机关以其合法拥有的投资权、资源管理权、财政权、企业管理权等, 限制或阻止部门之间或部门内部的经营活动, 使其支持的企业实现垄断, 在政府部门的庇护下获取高额利润。 上述情况表明, 政府行政行为已深深渗透到市场经济领域, 这种行政行为不能通过简单的行政命令制止, 但又非依靠市场竞争的机制可以自行消除。正由于它兼有公权力和市场力量的双重性能, 才必须要以维护市场竞争机制为宗旨的法律——现代竞争法对其进行规制才最为有效。 (二) 行政垄断是政府干预竞争的行为 滥用行政权力限制竞争的行为在各国都存在, 而转型经济国家由于体制传统尤其严重。究其主要原因是市场经济固有的缺陷产生的现代国家职能的转变。 自由竞争时期, 政府被排除在市场之外。随着市场经济放任自由发展出现的市场缺陷, 现代国家加强了对微观经济的干预和调节。政府职能的转变使得行政权力开始有机会和需要进入经济领域。从自由放任主义到国家干预主义的演变中, 人们认识到, 市场效率的提高有赖于政府在经济中的干预和介入, 但与此同时, 政府滥用行政权力限制竞争的行为也逐渐发生。现代经济学理论认为, 有形的政府之手也存在非理性的可能。少数人可能假借国家权力谋取私利, 导致国家的非理性干预。行政垄断作为政府干预经济的行政行为, 是一种典型的干预过当的非理性行为。 只要是政府行使经济调控的国家都会发生干预过当的问题, 而当这种不当干预现象大量出现, “政府失败”与“市场失败”一样严重时, (三) 对反垄断法的不符合现代法律发展的客观要求 在学界普遍认为行政垄断需要通过法律进行规制的同时, 不少人质疑反垄断法的作用。原因是行政垄断有其特殊而复杂的原因和背景, 它与经济性垄断没有必然的联系和共同的社会经济基础。 笔者认为, 这种看法并不符合现代法律发展的客观情势。在公法与私法日益融合的今天, 对政府滥用权力限制竞争的行为一体适用禁止私人垄断的反垄断法已经是各国共同的不可逆转趋势, 是资本主义发展的历史逻辑和辩证逻辑的统一。 我国经济改革开放后双重体制的转换, 使得行政垄断的情况要比各国政府对经济的不当干预严重得多。把这种公权与私权结合的垄断方式纳入反垄断法中, 明确规制行政主体滥用公权力限制市场竞争的法律责任, 是具有时代性意义的必然选择, 绝非权宜之计。它不仅是深化体制改革的需要, 更是顺应时代发展趋势的需要。 二、 关于反垄断法草案中行政垄断制度的解释 (一) 不当行使是行政垄断产生的根源 草案对行政垄断使用了《反不正当竞争法》“滥用行政权力”的概念, “滥用”就是不正当使用权力, 因而是非法的。 草案以“滥用行政权力”作为区分的界限是妥当的, 因为这些行为既不属于政府为实现对国民经济的宏观调控而采取的产业政策和社会政策, 也不是政府为维护社会经济秩序进行的正常管理活动, 而是出于限制竞争和排除竞争的目的, 或者为了实现自身或地区、集团的某种利益, 对经济竞争进行干预。这些行政行为往往打着“为社会公共利益考虑”的招牌, 迷惑人们。事实上, 政府正当的管理行为与限制竞争的行政垄断联系甚为密切, 且有着不少相似之处, 不当行使就是行政垄断产生的根源。 反垄断法应该首先基于行政权力运用的目的, 即“以限制和排除竞争为目的”作为其违法性考察的基点, 我国草案中的“滥用”应该做此理解, 但应在以后的司法判例或者法律的实施细则中加以具体化。 (二) 行政垄断限制竞争的规则 草案中为了界定行政垄断, 除了在总则中规定了禁止性的条款以外, 还在分则中反复使用“限制竞争”的词语。 由此看到, 行政垄断是一种以抽象行政行为为主, 具有