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农村住房及宅基地的法律问题 新中国成立60多年后，农村住房制度由私营土地、土地和自由转让向今天的土地和土地以及限制转让带来了很大变化。在此期间，我们经历了土地改革、一体化运动和土地利用等重大变化，形成了中国独特的土地所有权所有人和农村集体财产，以及城市土地和住房的自由转让、农村住房和住房限制的独特房屋分配制度。然而,随着市场经济的快速发展,城乡一体化进程的加快,现行的农村住房及宅基地流转制度已经远远不能适应农村经济发展的要求,应加强农村住房及宅基地流转制度研究,(1)积极推动这一制度改革。 一、 中国目前的农村住房和住宅转移制度 (一) 宅基地使用权在国家法律上的规定属于国家所有 1949年新中国成立以后,国家通过土地改革、农业合作化和人民公社化运动,逐步消灭了土地私有制,确立了农村土地的公有制性质。1963年3月20日《中共中央关于各地对社员宅基地问题作一些补充规定的通知》指出:“社员的宅基地,包括有建筑物和没有建筑物的空白宅基地,都归生产队集体所有,一律不准出租和买卖。”我国现行《宪法》规定:“农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于集体所有;宅基地和自留地、自留山,也属于集体所有。国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。” 可见,根据我国宪法精神,宅基地的所有权归集体所有,农民私有住房是依附在集体所有的宅基地上,其房屋的转让必然会受到宅基地转让的制约,因此,国家有关宅基地转让的规定对于农民住房所有权权能的实现就显得尤为重要。 (二) 宅基地的征收原则 我国《土地管理法》第62条规定:“农村村民一户只能拥有一处宅基地,其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民出卖、出租住房后,再申请宅基地的,不予批准。”1981年国务院发布《关于制止农村建房侵占耕地的紧急通知》强调:“农村社队的土地都归集体所有。分配给社员的宅基地、自留地(自留山)和承包的耕地,社员只有使用权,即不准出租、买卖和擅自转让。”1997年《中共中央、国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》重申:“农村居民建住宅要严格按照所在的省、自治区、直辖市规定的标准,依法取得宅基地。农村居民每户只能有一处不超过标准的宅基地,多出的宅基地,要依法收归集体所有。” 实行一户一宅,禁止宅基地单独转让,是基于保护耕地、防止耕地数量减少、抑制土地投机问题的考量,同时也是宅基地公有制性质的体现,宅基地取得的无偿性和农民对宅基地所享有的权能也决定了农民无权单独处分宅基地。 (三) “乡”或“社” 针对改革开放后出现的农村住房建设不断增加和城镇居民购买农村宅基地或住房现象,1999年国务院办公厅《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》明确要求:“农民的住宅不得向城市居民出售,也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅,有关部门不得为违法建造和购买的住宅发放土地使用证和房产证。”2004年10月,《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》重申:“禁止擅自通过‘村改居’等方式将农民集体所有土地转为国有土地。禁止农村集体经济组织非法出让、出租集体土地用于非农业建设。改革和完善宅基地审批制度,加强农村宅基地管理,禁止城镇居民在农村购置宅基地。” 可见,对于城镇居民购买农村住房和宅基地,国家是严格禁止的。对于农村居民之间是否可以相互转让住房和宅基地,法律并没有明确,仅仅规定农村宅基地不得单独转让,也就是说,宅基地可以随房屋一并转让。有人认为,宅基地属于农民集体所有,其使用权也只有本集体经济组织成员才可以享有,其他人不享有使用权。笔者不同意这种观点,根据物权理论,所有权和使用权是可以分离的,任何人都可在法律法规没有禁止的情况下,通过租赁、承包、入股等方式实现对他物的占有、使用、收益等权利。因此,笔者认为,在现行法律制度下,农村住房可以在除城镇居民之外的任意主体间流转。但在现实中,由于理解上的问题,各地区对农民住宅的转让限制所采取的态度是不同的,法院处理有关纠纷也出现了五花八门的判决,有的允许受让人是房屋所在地乡镇范围内的农民,有的仅允许受让人是本村村民。(1) (四) 宅基地使用权的抵押 我国《担保法》第34条规定:“抵押人所有的房屋和其他地上附着物可以抵押。”但第37条又规定:“耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得抵押”。按此规定,农民可以用自己所有的住房设定抵押,但由于宅基地使用权的不可抵押性,该房屋抵押权的效力并不能及于该房屋所依附的宅基地使用权,抵押权人的权利也就很难得以实现。根据房地一体原则,法律作如此规定实属自相矛盾,实际上变相对农民住房抵押进行了限制。 二、 农村住房和家庭转移的现状及问题 (一)