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从《草本协议》看气候变化 2009年12月7日，第15次联合国气候变化公约（cop15）和第5次联合共识（cmp5）在丹麦首都哥本哈根举行。全球193个国家的环境部长和政府首脑参加了这个重要的国际峰会。会议对《京都议定书》一期承诺于2012年到期后, 应对未来气候变化的全球行动进行了为期13天的艰难商讨和激烈辩论, 签署了不具法律约束力的《哥本哈根协议》。 一、 “三种道路” 据国际气象组织的报告, 最近10年是有历史记录以来最热的10年。气候变化不仅关系人类未来的生存安全, 而且已经成为影响未来国际体系、重塑全球政治发展格局的重要因素之一。伴随着全球环境保护的制度化趋势, 建立公平有效的国际气候治理机制已经成为当今世界政治的主要议程之一。 国际气候制度演进大致经历了三个发展阶段。 第一阶段从1990年《联合国气候变化框架公约》 (UNFCCC) 谈判算起, 1992年文件签署, 1994年文件生效。这一阶段主要形成法律文件, 从法律上确立了国际气候治理的最终目标和一系列基本原则。 第二阶段从1995年第一次缔约方会议讨论制定一个议定书开始, 1997年联合国气候变化框架公约国第3次会议在日本达成了具有法律约束力的《京都议定书》。2005年2月议定书正式生效。 这一阶段首次为《京都议定书》附件一国家 (发达国家与经济转轨型国家) 规定了具有法律约束力的定量减排目标, 并引进排放贸易 (ET) 、联合履约 (JI) 、清洁能源发展机制 (CDM) 三个灵活机制。对非附件一国家, 即广大发展中国家, 京都机制没有制定具体的减排义务, 但要求上报排放总量和减排信息并推进绿色技术。议定书确立了“共同但有区别的责任”原则。这一原则包含发达国家在议定书第一承诺期内, 在1990年基础上整体减排5%的目标;也包含发展中国家自愿、自主减排的原则。由于《京都议定书》所约定的减排目标非常有限, 所以京都机制把减排目标执行年限定到2012年。 《京都议定书》的签署, 在应对全球气候变暖方面迈出了重要一步, 而发展中国家中新兴大国的减排义务和自身减排成本问题遂成为发达国家、尤其是美国的关注焦点。美国国会没有批准《京都议定书》, 美国明确表示拒绝承诺7%的减排额度和设定时间表。2001年3月, 美国宣布退出《京都议定书》, 国际气候谈判一度陷入僵局。 美国一直抗衡欧盟主导的在《联合国气候变化框架公约》和《京都议定书》机制下的谈判, 只要发展中大国没有参与减排或做出限排承诺, 美国就不会返回京都机制模式。美国更愿意在联合国框架之外通过大国协商的方式解决问题, 充分保持美国在全球气候变化治理方面的影响力。 美国游离于缔约方会议之外, 采取另行谈判方式, 走“第三条道路”, 发起建立了“主要经济体能源安全与气候变化会议”、“亚太清洁发展和气候伙伴计划”、“碳收集领导人论坛”、“甲烷市场化伙伴计划”、“氢能经济国际伙伴计划”等多个国际合作机制。在2009年11月奥巴马总统访华期间, 中美正式签署的了《中美关于加强气候变化、能源和环境合作的谅解备忘录》。美国的“第三条道路”, 有简便易行、决策效率高的特点, 但涵盖范围有限, 法律约束力不强, 实际上只是对《京都议定书》和《联合国气候变化框架公约》缔约方会议的补充和推动。 第三阶段以2005年11月“后京都时代”气候谈判启动为标志。2012年《京都议定书》一期到期以后被称为“后京都时代”。在这一阶段, 联合国需要考虑制定新的国际气候协定。2007年《联合国气候变化框架公约》第13次缔约方会议根据《京都议定书》在印度尼西亚召开, 达成巴厘路线图。会议对附件一国家与发展中国家进行了区分, 规定在《联合国气候变化框架公约》和《京都议定书》两条轨道上进行谈判, 从此“后京都时代”气候谈判采用双轨谈判机制。双轨制也是联合国哥本哈根气候变化大会的谈判框架。巴厘路线图规定新的国际气候协定必须在2013年生效, 所以2009年底召开的哥本哈根会议被看成国际谈判的最后期限, 各方都给予了很高的预期。 “后京都时代”各国发展水平不一, 利益诉求迥异。一方面在如何建立公平公正的气候变化全球治理框架、怎样提供和交换技术援助、如何分配收益、怎样承担成本等问题上各持己见, 另一方面却都在追求一种彼此平等的制度安排, 害怕本国利益在国际制度议价中被牺牲, 所以国际谈判一直陷在“囚徒困境”中, 直到现在这个阶段何时完成还留有很大悬念。 “后京都时代”, 以发展低碳经济应对气候挑战已经形成国际共识。从维护国家发展权益的战略高度出发, 应对气候变化被纳入所有国家的可持续发展战略框架, 但国际气候谈判启动艰难。对任何国家而言, 气候变化问题均是面临现实利益与长远利益、国家利益与全球利益矛盾中的多重选择, 甚至是两难选择。在国际舆论的压力下, 国际利