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美国经济发展型征收的合理性分析经济发展型征收合宪吗美国凯洛案后的征收法制及其对我国的启示 2005年，美国联邦最高法院在新伦敦区提起了著名的“kelov.kelov.城市，以下简称“kelov.纹理诉讼”。在该案中, 法院认为, 为了发展当地的经济、增加就业和税收, 可以对私人的财产进行征收。这类征收是一种以发展经济为目的的征收 (以下简称“经济发展型征收”) 。凯洛案的判决, 在美国社会引起了巨大的争议, 美国联邦政府和大部分州政府通过立法或司法来限制经济发展型征收。但由于经济发展是社会的现实需要, 对经济发展型征收的判断非常复杂, 对该类征收进行限制的做法, 效果并不理想。因此, 在美国法制中出现了一个奇特现象:一方面, 整个社会对经济发展型征收非常警惕, 在立法或司法上进行了大量的限制;另一方面, 联邦最高法院认可经济发展型征收, 各州实际上也允许大量经济发展型征收的存在。美国在经济发展型征收上的这种矛盾状态, 是一个非常值得研究的问题。 我国已有学者, 例如林来梵教授和刘连泰教授, 对美国的这类征收给予了关注, 并对经济发展型征收的合宪性问题进行了探讨。在现实中, 我国也存在大量的经济发展型征收, 如各地为建立经济开发区和工业园区而进行的土地征收就是典型的经济发展型征收。但我国的《宪法》和《土地管理法》中只规定为了公共利益的需要可以对土地进行征收, 并没有界定公共利益的概念和范围;而在《国有土地上房屋征收与补偿条例》 (以下简称《条例》) 对公共利益与经济发展关系进行了界定, 其第8条第4款和第5款规定:如果有“由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要;由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要”, 可以对城市居民的房屋进行征收, 虽然这两类的征收也有经济发展的目的, 但仍然属于为了公共利益的征收, 也就是说, 以经济发展为目的的征收并不属于《条例》中公共利益的范围。另外, 虽然我国并没有对农村土地的征收的公共利益作出如《条例》般的规定, 但学界认为未来有关农村土地征收也应实行与《条例》一样的规定, 以充分保护农民的土地权益。因此, 在我国的土地征收中, 关于经济发展型征收的讨论应包括所有的土地和其他类型的财产, 而不仅仅限于城市国有土地上的房屋。 这些说明, 一方面, 我国实际中大量存在着经济发展型征收;另一方面, 我国从理论上和立法上都对经济发展型征收持谨慎态度。与美国在经济发展型征收上出现的矛盾现象非常相似。 基于这样的背景, 本文希望通过对美国在凯洛案中的争议及实际效果的研究, 加深对经济发展型征收的认识, 从而为征收法治的完善作出应有的贡献。 一、 kairo事件的审理和争议 (一) 绝出售居民的地产 新伦敦市是美国东北部的一座小城市, 经济状况一直不好。2000年, 新伦敦市政府授权其控制下的一家私有实体———新伦敦市开发公司———对城边一块地重新进行规划以进行开发, 但一些居民不愿出售。新伦敦市市政府决定动用“征收权”, 强行征收15户拒绝出售居民的地产, 以凯洛为代表的9户居民向法院提出诉讼, 要求认定本案不构成公共使用, 不适用宪法中征收的条件。 该案上诉到美国联邦最高法院。本案涉及到两个基本的争议:一是以促进经济发展为目的是否符合宪法中征收的公共使用的要求;二是将征收的财产由一个私人手里转移到其他私人手里是否符合宪法的要求。 关于前一个问题, 法院认为:促进经济的发展, 是政府一个传统的和长期公认的作用, 符合宪法征收的条件。此外, 经济发展和过去判例中的公共目的没有原则上的区别。 关于第二个问题, 法院认为:公众通过私人企业部门所获得的服务与政府部门 (甚至议会) 所提供的服务相比并不逊色, 甚至更好。并不能说“公有” (Public Ownership) 是推动社区经济复兴而使公众受益的唯一方法。 最后, 法院判决原告败诉, 认定新伦敦市的征收决定合宪。 (二) 争论之二:对经济发展型征收的批评 凯洛案是5:4的判决, 意味着最高法院的法官对此也是存在着争议的, 是一种典型的疑难案件。 与此相对应的是, 凯洛案判决后, 在美国社会和学术界都引起了巨大的争议。根据美国《纽约时报》的调查, 许多人都反对最高法院的这一判决, 说明社会公众对经济发展型征收的高度警惕和对凯洛案判决的不满。学术界特别是法学界更是从专业的角度对凯洛案进行批评。例如在《控制掠夺之手———凯洛案之后的经济发展征收》一文中, 作者毫不含糊地认为:“凯洛案是一个错误的判决, 法院应该禁止经济发展型征收。”(1)从题目和观点可知该学者对于经济发展型征收的鲜明态度。该文在美国比较具有典型性, 反映了美国学术界对经济发展型征收的担忧, 他们认为经济发展型征收会造成“征收滥用” (eminen