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? ? 中国水资源需求管理的现实问题与法制对策 ? ? 曾睿　曾庆枝 中国水资源需求管理的现实问题与法制对策 曾睿曾庆枝 ［Summary］水资源危机已经成为全世界共同关注的重点议题。中国水需求与水供给矛盾突出，水资源需求管理面临诸多困境。水量需求无节制增长，水质需求得不到满足，生态用水需求未受重视和产业用水需求结构失衡等问题突出。中国水需求管理相关立法不完善，管理体制不顺畅，水价机制不灵活和水权制度不明晰等是中国水需求管理问题形成的重要制度原因。因此，应从加强立法工作，理顺管理体制，健全水价机制，完善水权制度和加强取水许可管理等方面寻求应对水资源危机的法制对策。 ［Key］水资源；需求管理；平衡；水权；取水许可 水是生命和环境赖以维系的根本，也是经济社会发展的生命线。然而由于人类无休止地予取予求使得曾经充足而近乎免费的水资源日益短缺而昂贵，并成为21世纪最紧张的资源问题。更为严重的是，水资源持续短缺有可能造成21世纪最严重的生态、经济、政治危机。据《联合国水资源开发报告》统计，在过去的50年中，由水引发的冲突共507起，其中37起是跨国境的暴力纷争，21起演变为军事冲突。而中国正在以最稀缺的水资源和最脆弱的水生态环境，支撑着世界上最大规模的人口和第二大规模的经济，在工业化和城镇化浪潮的冲击下，水资源短缺危机将进一步加重。如何通过法治进行有效的水资源需求管理，保持水资源供给与需求间的相对平衡，促进水资源的可持续利用，已经成为摆在我们面前最迫切需要解决的重大发展课题之一。 一、中国水资源需求管理的现实问题检视 水资源需求管理是指通过综合运用法制、经济、行政和教育等措施，抑制不合理的水资源需求增长，从而实现对有限水资源的优化配置和可持续利用。中国水资源需求管理的现状不容乐观。长期以来，中国社会经济发展备受缺水困扰，水资源成为国民经济发展的瓶颈，在缺水地区由点到面不断扩散且日益突出的情况下，水需求管理也无可避免地存在着各种各样的现实问题。 （一）水量需求无节制地增长 用水需求量的不断增长，是造成当前水资源供需矛盾突出的重要原因。我国水资源年均总量约2.8万亿立方米，而水资源可利用量8140亿立方米，仅占水资源总量的29%。[1]根据水利部统计，2011年全国总用水量6107.2亿立方米，占到当年水资源总量的26.3%。如果按比例来看，总用水量已经逼近水资源可利用量的限值。而2001年，全国总用水量是5567亿立方米，10年间总用水量增长了540.2亿立方米，平均每年以54亿立方米的速度递增，可见我国在水资源需求量的控制方面需要加强。 反观世界上的许多发达国家，随着生产力水平的提高和科学技术的进步，国民经济结构中第二、第三产业的比重得到不断提升，循环经济不断发展，农业也逐步实现了现代化，再加上其国民环保意识的增强，这些发达国家的总用水量已从工业化初期的快速增长转为微增长、零增长甚至实现了负增长。以美国为例，美国的总用水量从20世纪80年代的每年6100亿立方米减少至90年代的每年5640亿立方米。日本的工业用水与农业用水也分别于20世纪70年代末和80年代初实现了零增长。[2]由此观之，我国在水资源需求总量控制方面有着很大的改进空间。 （二）水质需求得不到满足 人们对水资源的需求通常都追求质与量的统一，生产、生活和生态对水质分别有着不同程度的要求。水利部门对全国水体状况的监测表明，多年来的经济高速增长已使我国水资源质量大幅下降，水环境严重恶化。尽管大力控制，但水污染形势仍然十分严峻，人们进行正常生产生活的水质需求也无法得到相应的满足。 水利部发布的《2011年水资源公报》显示，全国废污水排放总量依然居高不下，达807亿吨；如果按水功能区水质目标进行评价，全年水功能区水质达标率仅为46.4%，其中一级水功能区水质达标率为55.7%，二级水功能区的水质达标率为41.2%；饮用水源区的水质达标率为50.1 %，工业用水区水质达标率为50.6%、农业用水区水质达标率为30.2%、渔业用水区达标率为47.4%。长江、黄河、珠江、浙闽片河流、西南诸河等十大流域的国控断面中，劣Ⅴ类水质的断面比例为10.2%。在监测的60个湖泊（水库）中，25%处于富营养化状态。2012年，全国198个地市级行政区开展了地下水水质监测，监测点总数为4929个，依据《地下水质量标准》（GB/ T14848-93），综合评价结果为水质呈优良级的监测点580个，占全部监测点的11.8%；水质呈良好级的监测点1348个，占27.3%；水质呈较好级的监测点176个，占3.6%；水质呈较差级的监测点1999个，占40.5%；水质呈极差级的监测点826个，占16.8%。水质呈较差和极差级的监测点占57.3%。 污染在影响人们水质需求的同时，也加剧了水资源的短缺程度，因水质