地方立法监督体制设置与程序设计.docxVIP

地方立法监督体制设置与程序设计 一、 《立法法》对立法监督的构造 从制度演进的逻辑过程来看，立法监督应该是在“立法起”和“议会主权”等神圣环境中逐渐消除的，人们对议会专制持怀疑态度。该制度的目的是模仿立法的基本价值，特别是立法的民主、合法性和科学性。关于立法的合法性，立法的监督有助于确保立法产品真正成为社会舆论的中心。关于合法性，立法监督有助于防止下属法律与上下法之间的冲突，并维护法律的一致性。在科学上，立法监督有助于迅速发现当前立法的不足，确保制定法律的有效性。因此,在一个内容全面而完整、设计合理而科学的立法制度中,完善且严密的立法监督制度是其不可或缺的组成部分。 在笔者看来,立法监督制度建设的重心主要在于监督体制的建构与监督程序的设计:就监督体制而言,按照结构—功能主义的分析方法,某一体制内主体数量是否适中、层次与类别是否齐整、不同层级或类别的主体的权力配置是否协调,都直接影响到立法监督功能的有效发挥。这意味着,作为监督机关的组织体系及其监督权限划分的基本制度,立法监督体制成为立法监督活动正常开展的制度前提和组织保障。再就监督程序而言,从法理学的角度考察,监督程序不仅在以立法权控制作为主导价值定位上与立法监督表现出高度一致———对权力行为中的任性与恣意的限制,(1)还在于其内涵涉及立法监督行为的全过程,通过全程监控的方式确保立法监督行为的合乎规范,进而促进监督效能的提升。因此,监督程序设计可谓立法监督制度建设的根本,并对立法监督活动的实际成效有着直接的影响。 2000年颁行的《立法法》虽然吸收了研究者所提出的关于立法监督的对象、内容、方式等方面的研究成果,(2)对立法监督作了一些原则性规定,确立了我国立法监督的法律基础和制度框架,但同时也拒绝了学者所提出的诸如设立专门立法监督机关、建立完备的立法监督程序(3)尤其是专章规定立法监督问题(4)等立法建议。以《立法法》为模范和框架,在几乎所有的省和自治区(5)人大所制定的“立法条例”中,(6)也都对省区人大常委会批准较大的市人大及其常委会制定的地方性法规、下级自治地方的人大及其常委会制定的自治法规以及省区人民政府和较大的市人民政府制定的规章向省区人大常委会报送备案等与立法监督相关的内容有所涉猎,但也都极不完整。 很显然,现行中央和地方立法对立法监督相关问题的零星规定模式和刻意回避的态度,不仅从逻辑上削弱了《立法法》和地方“立法条例”在体系上的完整性,更使中央和地方立法实践中立法所应追求的诸种价值难以实现。其典型的表现就是近年来地方立法实践中诸如超越立法权限、各类地方法律内容相互冲突、(7)立法过程缺乏民主性(8)等现象日趋严重。因此,立足于新的历史时期尤其是地方立法不断扩张的趋势,(9)从强化对地方立法权的控制角度出发,探索如何完善地方立法监督机制,是地方立法相关学术研究和制度建设应当关注的重点问题。 由于《立法法》依然存在着诸如制度设计不完整、不细致和不合理等不足之处,为了克服《立法法》对立法监督相关问题的规定过于粗疏因而缺乏可操作性的缺陷,全国人大常委会曾分别于2003年8月和2005年12月对2000年10月制定的《行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、经济特区法规备案审查工作程序》(以下简称《法规备案审查工作程序》)进行了修改和补充,其先后增加的内容包括对备案法规的主动审查、审查的时限、纠正同宪法或者法律相抵触的法规的步骤等等。另外,2004年5月全国人大常委会法制工作委员会还设立了法规备案审查室,专门负责法规备案审查工作。这在一定程度上提高了包括地方立法监督在内的整个立法监督制度的具体性和可操作性。但即便如此,在多数研究者看来,现有的立法监督制度在监督体制上仍然存在着诸如监督机关专门化程度较低、立法监督权的地位边缘化,在监督程序上存在规则过于简单、缺乏可行性、监督方式过于单一等缺陷。有鉴于此,研究者提出了在监督体制上设立专门的立法监督机关、(10)扩大立法监督主体尤其是确认司法机关的立法监督主体地位、(11)完善立法监督的法律责任制度,(12)在监督程序上确保程序规则的正当化、(13)监督方式的多元化,(14)甚至采用司法审判程序或听证程序(15)等方面的改革思路或建议。 由上可见,立法决策者所建构的立法监督制度与研究者所提出的理想图景似乎有较大的差距,尤其是研究者早在《立法法》颁行之前就提出的诸如设立专门的立法监督委员会、引进司法审判程序等立法建议,一直受到决策者的拒斥。因此,在笔者看来,在构建未来我国立法监督制度设计思路过程中,有必要在提高立法监督效能与维持现有宪政体制稳定两者之间寻找契合点,并以此为分析平台,探索立法监督制度的改革与完善之路。另一方面,鉴于现有中央和地方法律法规的相关规定存在较多的缺陷,本文试图以针对省区人大及其常委会的立法行为及其制定的地