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清末中央教育行政管理体制的形成 1905年教育部的成立是清政府中央行政体制的重大调整和新协议签署过程中学校体制的重要组成部分。尽管外务部、商部、巡警部设立于前,整个内阁官制变更于后,它的问世没有石破天惊的轰动,却显示在西学东渐的促动下,清朝统治集团被时代潮流裹胁,向着近代政治形式迈进一步,为我国近代教育行政管理体制奠定了基础。更为重要的是,与新事新设的外、商、巡三部不同,学部虽然面向新式学堂,却由旧体制脱胎而出,其诞生历程的一波三折,相当典型地反映出近代中国社会新旧体制转换的艰难曲折,即使这种变革只是发生于政体范围之内。 (一) 成为中央教育行政机构的主导地位 学部的创建,是中国历史上首次出现正式、独立和专门的中央教育行政机构建制。在此之前的二千多年,历代王朝的政治架构中,始终没有一个具有统管全国各级各类学校权力功能的专职中央教育行政机关。清代中央集权体制号称完善,国家一级的教育管理职能主要分属礼部与国子监。这两个机构的相互关系对近代中央教育行政部门的产生有着明显的制约作用。 就教育行政而言,国子监仅仅负责中央官学,只因收取各省举荐的学生而与地方官学发生联系。礼部则是清政府管理全国教育事务的主要职能部门。但下设四个清吏司中,只有仪制司职能的一部分,是管理与学校、科举有关的事宜。1概言之,清中叶前中央教育行政的特征有二:其一,所有运作均围绕科举进行。所谓管理,不是直接面对学校,而是通过科举考试间接影响于学校。其二,管理职能由两个相关部门分掌,作用互有重叠。而就全国教育事务而言,其权限又都只是部分覆盖。礼部管辖范围虽然较宽,也不能完全囊括。其根本原因,在于教育行政受制于政治体制和教育体系。在皇权与科举的夹缝中,教育只是礼教的一部分。 清中叶后,经过白莲教和太平天国两次社会大震荡,旧学教育体系分崩离析,不仅书院和社学、义学多数停废,各级官学也形同虚设。在两次鸦片战争的冲击下,西学东渐的潜流逐渐渗入中国社会。1862年京师同文馆设立后,清政府的中央和地方各部门为适应洋务新政需求,陆续兴建了一批专业学堂和军事学堂,实行对口管理,不受礼部、国子监管辖,负责新政事务的总理衙门事实上成为兼管新式学堂事务最多的中央机构。不过,新式学堂大多属于专门性质,缺乏统一完整的体系,总理衙门虽然负责较多,却并非专门统辖机构,其内部甚至没有专职负责教育的属官。新式教育的有限发展,尚未达到非设立中央教育行政机构进行统一管理不可的程度。而咸同以后各地恢复旧学书院,新旧教育交杂,新旧衙门并存,成为这一时期教育行政的显著特点。 戊戌时期中央教育行政机构的改革,一方面与新式教育的发展相联系,另一方面则受到政体变革进程全局的制约。而在晚清政治与社会变革中,上接变官制改政体,下联废科举兴学校育人才,中央教育行政的改革处在关键的焦点位置。梁启超非常敏锐地看到了这一点,他一针见血地指出:“吾今为一言以蔽之曰:变法之本,在育人才;人才之兴,在开学校;学校之立,在变科举;而一切要其大成,在变官制。”2为此,变革中央教育行政的每一步努力,都伴随着激烈而复杂的矛盾冲突。 维新派一开始就把改官制作为重要目标。1898年初,在被视为维新派纲领的《应诏统筹全局折》中,康有为提出设制度局作为指导全国变法的中枢机构,凡经制度局讨论制定的新政事宜,都交给下设的12局执行,其中就有学校局。在12新政局中,学校局位列第三,与维新派对变法强国步骤的认识相一致。其职责是建立学堂系统,并作为专门的中央教育行政机构实施统一管理。康有为认为这已“非礼部所能办,宜立局而责成焉”3。这一方案,其实是对清政府中央行政体制变相的全面改革。表面上看,原有六部并未裁撤变动,但实际上是另立新的中央行政架构,六部的作用明存实亡。只是为了避免触动旧体制引起太大震荡,而将人事上不动老臣,多用新进小臣的方针施诸制度,以换取既得利益集团的妥协让步或默许。因此,在西方人看来,12局就是12部,学校局便被译成教育部。4 军机处和总理衙门的大臣们意识到设制度局将动摇整个中央政体,直接威胁他们手中的大权,声称:“‘开制度局,是废我军机也。我宁忤旨而已,必不可开。’王文韶曰:‘上意已定,必从康言,我全驳之,则明发上谕,我等无权矣。不如略敷衍而行之。’”5从1898年3月至7月2日,尽管光绪帝再三催促,总署或托故敷衍,或借名“变通”,最终完全否定设制度局之议。学校局作为制度局的下设机构,难逃胎死腹中的厄运。 然而,就在否定制度局的第二天,军机处和总理衙门奏复了拖延长达两年之久的设京师大学堂之议,并提出“简派大臣中之博通中外学术者一员,管理京师大学堂事务,即以节制各省所设之学堂。”此设想始于1896年10月盛宣怀的《条陈自强大计疏》,他预计政府如能批准李端的《请推广学校折》,大力兴学,将出现“学校如林”的兴旺局面,教育管理非礼部所能独力承担,因