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关于农民工养老保险制度的思考 长期以来，养老保险一直采用当地主导、中央政府辅助的融资模式，导致养老保险制度的条件分配。对于以流动性强、就业特点强烈的农民工来说，养老保险关系不能迅速转移，长期利益不能得到保障。虽然2009年底国务院发布了《城镇职工基本养老保险转移接续办法》 (以下简称《办法》) , 从政策上加强了对于流动就业劳动者养老保险利益的保障, 但《办法》还是规避了许多农民工养老保险制度存在的具体问题。本着从根本上解决农民工流动就业过程中发生的养老保险权益流失问题, 实现农民工群体内部养老保险的全国统筹这一目标, 本文试从“名义账户”制度的理论出发, 结合现行农民工养老保险制度现状, 设计一套专门针对农民工的养老保险制度模式, 进而提出对现行农民工养老保险制度的改进对策。 一、 我国农民工养老保障制度现状分析 (一) 养老保险制度设计要从目前受限制地数的角度 农民工是指持有农村户口却在城镇从事非农产业的劳动者, 他们既不是传统意义上的农村人, 也不是纯粹意义上的城镇居民, 他们是介于城乡之间的非农非城的边缘群体①, 这个群体的显著特征就是无论他们所处何处, 其户籍仍然在农村, 属于农业户口。这种就业地和户籍属地相互背离的情况, 导致他们的养老保险游离于现行城乡二元社保制度之外。有鉴于此, 应该根据农民工职业高流动性这一特点, 设计专门的制度方案。 现阶段我国农民工养老保险整体表现为:投保率低、退保率高、农民工流动之后保险关系不能转移接续, 导致参保意愿低下。根据国家统计局农村司的监测调查报告指出, 2009年度全国农民工总量为22978万人, 比上年增加1.9%。随着城镇化和工业化的不断加快, 还将会有越来越多的农民进城务工, 进一步壮大农民工群体的规模。因此, 在现阶段, 构建专门针对农民工群体的养老保险制度, 有其紧迫的必要性和巨大的现实意义。 (二) 纳入“城保”制度的范围 当前, 我国许多地方都建立了各自的农民工养老保险政策, 从整体来看, 大致可以归纳为以下三种类型:1.“扩面型”模式:该制度并不针对农民工养老保险问题作专门的规定, 而是将农民工的养老保险纳入城镇职工保险体系之内, 通过“城保”制度的扩面, 实现农民工的社会养老保险。深圳是实行这种制度的典范。2.“独立型”模式:该制度是专门针对农民工而制定的养老保险法规或政策, 这类单项性政策既与农民工其它险种无关, 也与城镇养老保险政策无关, 是专属“农民工”养老保险的政策。北京、南京、天津、厦门等市是这类政策的代表②。3.“综合型”模式:该制度是指在城镇职工社会保险体系之外, 结合农民工流动性强和收入水平低等特点, 将农民工的养老、医疗、工伤等多种风险放在一个制度框架下统一承办的一种社会保障方式。养老保险只是“综合”险种中的一种, 典型代表是上海、成都。 (三) 养老保险关系 各地出台的农民工养老保险政策, 在具体的实施过程中, 出现了许多问题, 暴露了我国现行基本养老保险制度的几点缺陷: 第一, 参保缴费率缺乏弹性。当前, 各地农民工参保缴费率缺乏弹性:一方面由于考虑到与未来城镇保障体系接轨, 大部分地方的农民工社会保险缴费水平通常以城镇职工缴费水平为标准, 而未考虑到农民工的实际缴费能力。另一方面, 由于“统账结合”的养老保险模式逐渐确立, 短期内政府无力承担高额的转轨成本, 采取提高当期缴费水平的方式来消化转轨成本, 缴费能力有限的农民工面对高费率望而却步。 第二, 中央政府与地方政府间的责任划分不明确。近年来国家财政对社会保障的支持力度虽然持续加大, 但所占份额仍然明显偏小, 并不能满足保障水平不断提高的现实需要。在养老保险责任划分方面, 中央和地方财政责任边界依然模糊:虽然中央财政对社会保险的投入在大幅增加, 但依然没有规范化、科学化的制度安排, 而地方财政的投入极少, 几乎处于缺位状态, 以至形成了企业找政府, 地方找中央的非良性格局。③ 第三, 养老保险关系跨地区转移接续难。从目前的情况看, 一方面农民工面临参保缴费、观念意识淡薄等制度性参保障碍, 使得这一群体的养老保险覆盖率不高;另一方面, 各级政府间养老保险的权责划分不明晰, 使得各地“利益平衡难”, “条块制度”分割成为提升养老保险统筹层次的最大阻力。 二、 完善农民工保险制度的对策和研究 (一) 农民工养老保险关系转移接口的原则 今后我国保障制度建设的目标定位, 应当是建立一个公平、正义、和谐、共享并惠及全体国民的社会保障制度, 同时还应该确立科学的社会保障原则。农民工养老保险制度的安排, 具体应当遵循以下几个原则:第一, 普遍性原则。普遍性原则植根于公民社会保障权利平等的基础之上, 既是公平、正义、共享价值理念的具体体现, 也是人人都应该平等地享有社会保障权利和政府向所有公民提供