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官员财产申报制度的历史演变 官员财产申报制度的立法上必须有健全的法律基础 中国改革开放30年取得了显著成效。这是毋庸置疑的。但有些改革的艰难性,也令人匪夷所思。其中,建立官员财产申报制度,就是一个典型的例子。 官员财产公开申报制度,是国际社会普遍采取的一种制度,有“阳光法案”、“终端反腐”之称。这项制度最早起源于230多年前的瑞典,1883年,英国制定了世界上第一部有关财产申报的法律。 作为杜绝和惩治公职人员腐败行为的一种常用手段,官员财产申报制度,主要是通过对官员财产变化的掌控,洞察官员的行为。而这样的掌控,又常常是以政府的公开、透明为前提的,社会公众在这一过程中扮演重要角色,成为一种强大的社会监督力量。具体来说,通过严格的官员财产申报制度,一旦发现官员个人财产与其正常收入间存在差距,官员就必须作出解释与说明,如不能提供合法所得的证据,即便没有证据证明是非法所得,也会被认定为是灰色收入而治罪。对于那些通过一定程序民选出来的官员,则必须在所选举的范围之内向社会进行公示。可见,官员财产申报制度,对官员来说,无疑是悬在其头上的一把利剑,特别是对于那些不安分守纪、敢于滥用权力的腐败官员,更是如此。 从国际社会的经验来看,官员财产申报制度的落实,关键在于有健全的法律及其强有力的实施。如果仔细观察就会发现,世界上凡是实行严格财产申报制度的国家,其财产申报制度都是以宪法或法律为基础构建起来的。其申报主体完整,涉及官员的财产范围宽广,对于那些不实申报的处罚也非常严厉。以美国为例,在1974年尼克松总统发生水门事件以前,美国虽然有官员财产申报制度,但因为主要是内部申报,因此,对官员的约束力有限。尼克松的水门事件发生后,美国掀起了一场廉政风暴,并于1978年制定了《政府行为道德法》(1989年修订为《道德改革法》),正式确立了官员财产申报制度。按照这项法律的要求,美国所有公职人员,只要年薪大约在5万美元以上,包括行政人员、国会议员、法官等,都必须申报个人财产。申报的期限,不仅包括任职前、任职中,甚至也包括离职后。比如一个官员在任职后30天之内,必须申报本人、配偶以及所抚养子女的财产状况;在职官员和雇员每年5月15日之前,需要申报上一个年度个人、配偶和抚养子女的财产状况;离职官员和雇员,则需在离职30天内递交离职财产报告。同时,法律还对官员财产申报资料的接受、保管办法、保存期限、公开方式、查阅手续、审查以及对拒绝申报和虚假申报的处罚办法,也都作了详细规定。在美国,由于不严格执行官员申报制度丢官的官员大有人在。1989年,美国众议院议长詹姆士·赖特被迫辞职,起因就是违反国会对议员财产收入的法规,包括曾超规定赚取讲课费,而他的妻子贝蒂曾超额收取别人赠送的礼品等。由此,赖特也成为美国200多年来首位因财产申报问题被迫辞职的众议院议长。 官员财产申报,是一项不断完善,成为基层领导干部的“破冰之举” 然而,就是这样一个对腐败有着重要抑制作用的制度,在中国却迟迟难以建立。早的不说,改革开放以来,我国在上个世纪80年代,有关方面就着手讨论官员财产申报制度的问题,但一直没有结果。直到1994年,全国人大常委会才将《财产申报法》正式列入立法规划。由于这项立法和改革,直接涉及到一个特殊的社会群体——掌握巨大权力的各级党政官员、特别领导干部,令人遗憾的是,这项原本意义重大的立法,又几度被搁浅。在无法可依、官员腐败又日渐盛行的情况下,有关方面只好采用惯常的做法——即靠政策试图规范官员的财产申报行为。1995年,中央颁布了《关于党政机关县(处)级以上领导干部收入申报的规定》,首次要求党政领导干部申报收入,接受监督,并将之作为一种制度。2000年12月,中纪委决定,要在省部级现职领导干部中首先实行家庭财产报告制度。2001年,中纪委和中组部联合发布了《关于省部级现职领导干部报告家庭财产的规定(试行)》。2004年后,围绕官员财产申报问题,又有多个文件、规定中予以重申,但由于整体上缺乏法律依据,又都是内部申报,所以不少地方都流于了形式,难以真正发挥作用。 值得庆幸的是,这几年来,一些地方在严格官员财产申报制度方面,进行了一些有益的探索。2008年,新疆地区做出一个大胆的决定:即从2009年1月1日起,阿勒泰将率先在全国试行官员财产申报制度。有人把这一制度称之为“破冰之举”,并概括出四大亮点一是由“收入申报”扩大为“财产申报”:二是财产申报由个人扩展到家庭成员;三是申报的财产要公开接受社会监督;四是离任申报延续三年。可以说,阿勒泰地区的这一“破冰之举”,对于预防腐败、建设廉洁高效的政府具有非凡的意义,同时,也为我国建立官员财产公开制提供了良好“范本”。 一石激起千层浪。“官员财产申报”这样一项已经被讨论、争论了长达十多年之久的制度,终于在一个远离国家权力中心的西部边陲率先示范