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三北工程建设政策研究综述 三北防洪体系建设（以下简称三北工程）实施以来20多年，引起了社会各界的关注，发表了大量相关文章。文中将以时间为序, 从政策方面系统反映三北工程建设20多年来的研究成果, 展望未来研究的发展趋势, 以提升政策研究的高度, 为及时完善林业生态工程建设政策提供理论依据, 为提高工程的有效性和持续性服务。 1 三北工程政策的现状和评论 政策研究主要包括投入政策、动力机制和发展战略3个方面的内容。 1.1 用办国助型 三北工程第1阶段建设的投入政策是:国家补助、地方 (财政) 配套、多方集资、群众投劳。这一政策是根据三北工程耗资大、涉及面广、建设期限长, 而我国又财力有限的具体情况提出来的。其特点是, 按照各地方自力更生为主、国家扶持为辅的建设方针, 采取民办国助的形式, 把国家的重点工程交给农民去办。其实施保障是, 行政命令辅之以“国家集体个人一齐上, 谁造谁有”等造林优惠政策。这一投入政策, 在工程第1阶段的建设过程中发挥了重要作用, 特别是在建设初期 (计划经济时期) , 其适合我国国情, 充分发挥社会主义制度的优越性、集中力量办大事, 有力地促进了三北工程的建设。 然而, 随着社会的发展和改革的深化, 特别是社会主义市场经济体制确立之后, 这一投入政策渐渐显现出诸多弊端。 (1) 专项补助不足 受“民办国助”思想的影响, 国家对工程的投资份额小、增长慢, 计划资金不能及时足额到位。三北工程第1阶段建设中国家专项补助仅到位16.3亿元, 占规划应投入资金的7.4%。一、二、三期工程建设的造林补助标准为54元/hm2、59元/hm2、120元/hm2, 仅相当于造林苗木成本的1/10。国家投入不足直接导致了工程的低成本建设, 从而难以保证工程质量;并且, 在其他渠道筹资也未能足额到位的情况下, 为完成建设任务, 往往会加重农民的负担。 (2) 当地捐款无法停止 三北地区是我国的贫困地区, 大部分地区没有能力与国家按1∶1的比例对三北工程进行配套投资。 (3) 造林热情有所减弱,但造林动机对于造林活动的热情有所减弱。在造林 随着改革开放的深入进行和经济的迅猛发展, 农民的就业渠道进一步拓宽, 收入来源进一步增加, 在比较利益的驱动下, 越来越多的人投身到收益高、见效快的产业中去, 对造林活动的热情逐渐减退。 (4) 种模式的比较,主要提出了“谁造谁有”的政策 社会主义市场经济体制确立以后, 国家对社会经济生活的干预由直接调控为主转向间接调控为主, 与计划经济时代相比, 直接的行政命令方式无论在使用范围还是在作用强度上都受到了一定的限制, 已经不可能依靠行政命令来保障这一投资政策 (特别是群众投工政策) 的顺利实施。同时, “谁造谁有”的经济政策已经不能有效地调动群众造林的积极性, 群众投工投劳营造的防护林主要表现为社会和生态效益, 其价值没有通过市场体现出来, 群众获得的直接经济效益低下, 其投入没有得到应有的回报。因而, “谁造谁有”的政策对广大群众也不再具有吸引力。 针对上述问题, 许多专家提出了相应的对策。比较一致的观点是, 要确立国家在工程建设中的投资主体地位。三北防护林体系建设工程是一项社会公益性事业, 具有公共产品和外部性特征, 而且三北地区大多是“老、少、边、穷”地区, 地方财力十分有限, 所以国家应该承担起投资主体的重任。但是, 以国家为主体并不是国家对投资大包大揽, 根据三北工程的特点和我国国情, 国家对工程进行全额投资尚需一个过程, 还必须充分利用其他筹资渠道, 积极争取群众投劳, 完善投资结构。关于拓宽投资渠道问题, 吴国清认为, 应建立生态效益补偿基金制度, 给投资者以应有的补偿、促进其投资的积极性, 同时, 向生态效益受益者收取生态效益补偿费, 并将其中一部分作为工程建设的资金来源;应推进股份制合作造林和行业合作造林;要争取外援和国际合作项目。高森提出, 应通过向社会拍卖承包国有林、发行“生态彩票”、建立“绿色长城”基金等形式, 拓宽筹资渠道。 关于完善投资结构问题, 刘勇提出, 应以林业分类经营的思想为基础进行分类投资:对有明显外部性的防护林和部分特用林 (城市绿化、城区景观等) , 以国家为投资主体;对无明显外部性的用材林、经济林和薪炭林等, 实行投入主体多元化。吴国清强调了类似的观点:生态林建设靠政府, 经济林建设靠群众。应该说, 在生态效益补偿机制还未建立和完善的情况下, 分类投资策略能较好地解决防护林建设需要与投入补偿之间的矛盾。 1.2 坚持改革开放,推动工程建设动力机制与科学发展相结合,努力在“建立新的管理制度” 动力机制是保障工程建设顺利实施的综合措施和手段, 其科学合理与否, 直接影响着工程建设的效率和质量。对三北工程第1阶段建设的动力机制, 刘勇描述为:综合动力