涉农资金统筹整合：制度逻辑与广东探索.pdfVIP

2023.4 涉农资金统筹整合：制度逻辑与广东探索* 万俊毅1,2 潘展弘1 摘要：涉农资金统筹整合缘起于税制改革后的地方支农动力趋弱难题、条块分割下的碎片化治理 困局和涉农项目基层运作的监管窘境。涉农资金统筹整合历经地方整合试点、源头整合试点与全面推 进三个阶段。从广东省实践来看，下放权力、整合资源、规范监管能够有效提高涉农资金使用效率， 但依旧存在资金总量有限与结构性问题并存、地方政府项目治理与涉农资金统筹整合能力不足、涉农 资金监督考核机制不完善等阶段性问题。纵向层级的事权下沉与目标偏移、县域治理的转型不顺与弱 势协调、控制链条的监督失衡与考核形式化是制约涉农资金统筹整合推进的深层原因。应积极构建权 责匹配的纵向涉农财政制度、推进县域涉农资金管理现代化、创新全过程监管和绩效考核体系。 关键词：涉农资金 财政支农 县域治理 中图分类号：F812.2 文献标识码：A 一、引言 随着社会经济发展，中国财政涉农资金的管理体制历经数次变迁。从新中国成立初期有限配置支 农项目资金，到计划经济时期 “多取少予”支农格局，再到改革开放初期加大对农业生产、乡镇企业 补贴与扶持，都对 “三农”事业发展带来重大影响 （农业部财务司农业投资体制课题组，1995）。社 会主义经济体制市场化改革后，财政支农政策力度因国家财政收入攀升而增加，农村基础设施建设、 扶贫减贫、灾害救治、生态环境保护等 “三农”事业得到不同程度的财政倾斜。在脱贫攻坚阶段，中 国财政分配体系对精准扶贫发挥了重要作用 （张楠等，2021），但财政资金的多头管理与交叉重复投 入制约了贫困地区财政资金的高效使用 （魏后凯，2020；刘天琦和宋俊杰，2020）。在乡村振兴过程 中，资金投入优先保障是引导要素流向农业农村的可靠抓手。在此背景下，涉农资金统筹整合应运而 生，各级政府在预算编制环节对行业内涉农资金进行源头整合，在预算执行环节对行业间涉农资金进 ① 行统筹 ，切实有效发挥财政资金 “集中力量办大事”的作用。 *本文研究得到广东省农业农村厅2021年农业农村课题研究项目“涉农资金整合背景下乡村振兴推进方式创新研究”的 资助。感谢匿名审稿专家提出的宝贵意见，当然，文责自负。本文通讯作者：万俊毅。 ①参见 《国务院关于探索建立涉农资金统筹整合长效机制的意见》，/zhengce/content/2017-12/21/content_ 5249187.htm。 - 125- 涉农资金统筹整合：制度逻辑与广东探索 从实践进展看：一方面，涉农资金统筹整合已初具成效，为打赢脱贫攻坚战提供了保障。该制度 通过优化产业结构、加大固定资产投资、加快城镇化进程等推动县域经济增长，能够促进第一产业和 第二产业增长，引导贫困县增加对农村基础设施建设和农业生产发展的投入，加大涉农资金的监管力 度，提高涉农资金使用效率。并且，政策实施越久，作用效果越显著 （李书奎和任金政，2021）。另 一方面，涉农资金统筹整合推进还存在瓶颈。审计署的审计工作报告显示，一些地方存在涉农资金统 ① ② 筹整合试点推进不畅 、涉农资金下拨错配农时等问题 。有学者通过田野调查研究发现，涉农资金统 筹整合在工作目标对接、横向部门协调、项目管理实施等方面存在制约因素 （叶慧和陈敏莉，2017）； 而项目扶贫的体制性根源、权力与利益不分离和县级涉农资金统筹整合工作机构力量薄弱是较深层次 的原因（吴映雪和周少来，2018）。部分学者通过定量研究发现，涉农资金统筹整合存在增产不增收、 山区涉农资金统筹整合综合效率不如平原地区等问题 （杨广勇和杨林，2020；解月和吴一平，2022）。 学界在涉农资金统筹整合方面的研究存在局限性，一是研究深度不足，二是研究区域有限。从研究 深度来看，现有文献已针对部分区域涉农资金统筹整合的模式、存在的问题等进行探讨，但没有从整体 视角梳理该项制度的演进脉络，也没有从理论层面深度剖析实践样态。涉农资金统筹整合是