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农村养老保险制度存在的问题及对策 一、 些地区的农村养老保险工作难以得到有效的保护 创始人约翰奥斯汀（johnos丁）曾犯下过这样的罪行。我国农村养老保险制度虽然早在20世纪80年代中期开始建立,民政部也于1992年出台了相应的《县级农村社会养老保险基本方案(试行)》,但从实施效果来看,这项农村社会保险法律制度在保障农民基本养老权益,保持农村社会稳定方面并没有发挥其应有的作用。 据《法制日报》报道,云南红河州民政局原局长在1997年至2003年间,先后将6345万元的农村养老保险基金出借给私人承包企业和单位,直至审计人员调查时,尚有5200万元本金未能收回,投保的农民已有两年多没有领到一分养老金。又如,根据2003年四川省审计厅的调查结果,四川省违规存款占基金存款总额的54.78%,而被冻结无法取出的基金占基金总额的34.8%。某县农保局筹集的农保基金总额为2000多万元,其中绝大部分存入当地的信托投资公司,因该公司被清盘撤销,存入的2000多万元基金被冻结而无法取出,该县能动用的保险资金只有几十万元,形成支付危机,参保的农民上访事件亦时有发生,并有越来越多的人要求退保,成为社会不稳定因素。 在今年3月召开的十届全国人民代表大会第五次会议上,国务院总理温家宝在政府工作报告中明确提出,加强社会保障体系建设是2007年政府的工作重点之一。毋庸置疑,农村养老保险制度是农村社会保障体系的重要组成部分,然而在实践中,我国很多地区的农村养老保险制度在建立和运行过程中存在大量问题,如征缴率低、征缴额小、保费收入大幅度下滑等,导致农村养老保险的工作步入低谷,经济欠发达地区的农村养老保险工作已基本处于停滞状态,农村养老保险法律制度的实施陷入困境。造成这种现状的原因是什么,现行农村养老保险制度的设计是否存在缺陷?本文将就此问题展开深入探讨,在反思现行农村养老保险制度的基础上,对重构我国农村养老保险制度提出相应的立法完善意见。 二、 农民养老保险的现状 经过多年的努力,我国农村养老保险取得了一定的进步,特别是在上海、浙江等经济富裕地区,参加农村养老保险的农民数量较多。到1995年底,全国已有28个省、直辖市、自治区的1500多个县(市、区)开展工作,有4900万农业人口(含乡镇企业职工)参加了农村养老保险,积累保险资金46亿元;到1998年初,参加保险的人口增加到8000万,积累基金150多亿元,山东、江苏、上海、浙江、福建等经济较为发达的省市农村养老保险事业发展较快;截至1998年底,我国已有2123个县(市)和65%的乡镇开展了农村社会养老保险工作,参保人数8025万人。 但总的来看,受法制建设和经济发展水平所限,我国农村养老保险形势依然十分严峻。截至2001年底,全国农村参保人数仅为6000万。2002年底,全国参加农村养老保险人数又下降到5462万人。2003年,全国虽有1870个县(市、区)不同程度地开展了农村社会养老保险工作,但仅有5428万人参保。 就农村养老保险的立法而言,有关农村养老保障的法律法规数量极其有限,仅在1992年由民政部颁布了一部《县级农村社会养老保险基本方案(试行)》,且农村养老保险制度主要是靠行政主管部门根据相关政策来组织实施,随意性大且操作性差,缺乏法制化的管理和规范。经过十多年的运行,现行农村养老保险方案在制度设计方面的缺陷也已逐渐显露出来,互济性差、保障水平低、管理混乱、基金保值增值能力差等种种不足制约着农民养老保险体制的发展,甚至导致其持续萎缩。具体而言,农村养老保险工作中的问题主要集中在以下几个方面: (一) 筹资模式:“个人筹资”,“保富不保穷” 根据1992年民政部《县级农村社会养老保险基本方案(试行)》,保险资金的筹集“坚持以个人交纳为主,集体补助为辅,国家给予政策扶持的原则”,“个人的交费和集体的补助,分别记账在个人名下”设立个人账户。可见,我国农村养老保险基金采用预筹积累方式筹集,按农村缴费人口单设个人账户。 对于此种模式的选择,有的学者持赞成态度,认为建立个人账户储蓄积累模式是根据我国国情和农村实际做出的现实选择。因为在政府目前不可能为农村养老保障提供巨额的财政补贴的情况下,将农民个人缴费和集体补助全部记在个人名下,产权清晰,有利于调动农民参保的积极性,也有利于强化农民的自我保障意识,同时也避免了政府承担无限责任的风险。 但笔者认为,现行农村养老保险的制度模式实际上是一种“个人储蓄”模式,类似于新加坡的中央公积金制度,不是真正意义上的社会保险。在实践中,现行筹资模式和账户模式至少存在以下三个方面的弊端: 第一,互济性缺乏——“个人储蓄”模式。 “互助合作、共担风险”是社会保险的基本原则之一,社会保险基金的形成应由国家、社会经济组织和社会成员共同负担,并在一定范围内统筹使用,互助合作、共担风险