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中国财政困难与制度创新 这是由于中国的区域和市政经济困难，以及制度转型缺乏有效的援助，在区域和市政经济发展的基础上积累的矛盾。这与省以下的金融体系以及农村生产要素市场化制度建设滞后密切相关。本文在重点分析中国基层财政困难加剧的三个财政体制性因素的基础上,提出了配套改革、调整政府体制和省以下财政体制的三个建议:(1)减少政府层级和财政层级。(2)按“一级政权,一级事权,一级财权,一级税基,一级预算,一级产权,一级举债权”思路推进省以下财政体制改革,同时健全自上而下的转移支付,完善以分税制为基础的分级财政。(3)按市场经济客观要求积极推进农村区域和基层政府辖区生产要素流动的制度创新。 一、 制度是地方财政困难的“牵一动状态” 中国在经历了二十余年改革开放的转轨——经济管理模式和经济增长模式的“两个转变”之后,正在合乎逻辑地进入一个更为深刻的社会变革时期。毫无疑问,这种转轨给中国人民带来了巨大的物质福利。然而同样不能忽视的是,转轨又渐续引发一系列新的压力。近年显得非常突出的一个现象,就是“三农”(农村、农业、农民)问题的尖锐化和以此为背景而凸现的县、乡基层政权财政困难问题。 地方财政困难已经危及部分地方的社会稳定和政府权威,任其发展势必会导致地方财政危机而最终拖曳中央财政步入险境。现在一种可观察到的传导关系是:在外部竞争和生产过剩压力下,原体制空间内农业的创收功能愈益降低→农村人口收人增长明显降低→基层政权财源捉襟见肘、财政困难→财政困难压力未能促成政府真正精简机构提高效能,却刺激了基层政府的乱收费一脱开正轨的乱收费愈演愈烈而“民怨沸腾”→决策层不得不下决心实施税费改革→税费改革试点暴露的矛盾问题“牵一发动全身”地引出了系统性、全方位实施制度创新的客观要求。在上面这个一环接一环的链式关系中所反映出的实质内容,主要是我国经济社会结构转型中,其过程本身必然要求制度转型的呼应与配套,而目前来自制度创新方面的有效支持明显不足。换言之,制度的创新和转型是在“治本”的深层次上解决结构变迁中的重大矛盾问题(如基层财政困难问题)的关键要素。 1994年财政体制改革之后,中国地方财政收入快速增长,年均递增18.5%。2000年地方财政收入为6 406亿元,是1993年的1.89倍。但与此同时,许多地方县乡两级政府的财政困难却与日俱增,工资欠发普遍化、赤字规模不断扩大、实际债务负担沉重,财政风险日渐膨胀,如此等等,已引起各方关注,概括为一句话:基层政权的财政收支矛盾相当尖锐。有必要指出:这种地方财政困难已经危及部分地方的社会稳定和政府权威,任其发展势必会导致地方财政危机而最终拖曳中央财政步人险境。 对此,我们的基本判断是:中国的地方财政困难主要源于制度缺陷,因而解困的治本之策也在于制度创新。“三农问题”、县乡财政困难问题和政府体制(特别是省以下体制)问题的相互交织,是当前地方财政局面复杂性的突出表现。面对这种社会深刻结构转型从县乡财政困难角度反映出的难题,必须着眼于省以下财政体制和政府体制全局来求解。我们亟应尽早确立一个具备前瞻性思维的清醒认识,通过分析问题成因及其中的关键要素,寻求中长期的根本出路。 二、 对地方财政运转的影响 1994年建立的分税制为基础的分级财政管理体制,带有强烈的制度创新性质,初步理顺了中央与地方之间(主要是中央与省级之间)的财力分配关系,又在政府与企业的关系方面大大淡化了条块分割的行政隶属关系控制,为政府适应市场经济发展、正确发挥调节经济和社会生活的职能作用创造了条件。然而必须看到,该体制为种种条件所制约,仍然带有强烈的过渡色彩,难免留下不少问题。随着时间推移,这些问题趋于明朗化,对地方财政运转的不良影响日渐突出。概括起来,现行财政体制对县乡财政困难的影响主要有如下三点: 1. 省、市财力集中程度不够,存在“两 1994年体制重新界定了中央、地方政府之间的财权和事权范围,着眼点是增强中央政府的宏观调控能力,明确各级政府的责、权、钱。当时尚做不到配套确定省以下政府之间财力分配框架,原本寄希望于通过逐步深化省以下体制改革,在动态中解决问题。但由于省以下体制改革的深化近年并未取得明显进展,财权划分模式与事权划分模式出现了两相背离格局。这在很大程度上加剧了基层政府财政困难。 在实行分税分级财政体制的国家里,中央适当集中财权是普遍的做法。但省以下政府之间的财权划分模式并不尽然,具体格局要依职责划分结构而定。我国实行分税制的主要意图之一是扭转过去中央财政收入占全部财政收入比重过低的局面,(到2000年,中央财政收入占全部财政收入的比重为52.2%),这符合分级财政体制正常运行的基本要求,并且客观地说,与较充分发挥中央自上而下转移支付调节功能的要求相比,目前中央财力集中程度还不够,仍有待逐步提高。然而现在的问题是这种趋向被盲目推广和延伸,