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论我国警察权的演变 世界民主宪法和警察法的历史告诉我们，国家对警察的授权是巨大的，不否则会导致专制国家。如果警察的权力集中，可能会导致腐败。一个国家要建设民主政治,必须对此予以警惕。 我国“文革”中的情况就很典型,在国家权力运作非法制化和非程序化的大背景下,警察权与司法权合二为一,由各级军管小组包揽和行施。“文革”结束后,公检法司恢复分设,而警察权仍然完全由公安部门一家行施。中共十一届三中全会以后,随着我国民主与法制建设受到空前重视和大力推进,警察权一家独揽的局面亦被打破。1983年,劳改劳教业务划归司法行政部门管辖,开始了警察权的首次支解。1983年,我国陆续自上而下组建国家安全机关,对来自国(境)外危害国家安全的案件实行专门管辖。1998年,我国又组建了缉私警察系统,由海关实施领导和管理。2001年,全国证券监察委员会又设立专门机构,负责对证券犯罪进行刑事调查。2002年2月,长江航运公安系统的职能发生重大变化,由内部保卫机构转变为主管长江沿线港航治安的新的公安警种。二十多年的警察发展史表明,我国警察权逐步支解的历程是以我国的法制建设目标和市场经济要求为导向的,其目的是建立我国的社会主义民主政治。 尽管如此,我国的警察权仍属相对膨胀和比较集中的模式。公安机关职责过多,权限过大,不仅管了不少不该管的事情,而且该管的许多事项在系统内部就可以完成。这样的警察权不利于相关部门的制约和社会公众的监督,容易对公民和组织的正当权益造成侵害。尤其是相对集中的警察权力和相对较低的警察素质相结合,就更难保证警察执法的公正和效率,更难保证警察操行的守法和廉洁。这种警察权与我们建设民主政治的目标还相距甚远。 在海洋法系如英美等国,对警察的授权原本就比较小,警察规则权和违警处罚权分归立法、行政机关和司法机关,国家警察和地方警察还有着严格分权。而在大陆法系如法意等国,虽然起初警察权限较大,但随着这些国家的民主进程,其警察权逐步让渡的轨迹也是相当明显的,所保留的权力也逐渐受到严格制约。在当今世界民主程度较高、法制相对完备的国家,其警察权有两个显著特征。一是浓缩。立法机关严格界定警察权的内涵,非必须由警察管理的事项决不轻易授权警察部门,严格防止警察权僭越其他行政权力甚至司法权力。二是分散。政府尽量避免警察权的高度集中,按照权力分设和权力制衡原则,将警察权分别授予若干行政部门甚至事业单位,不为警察权的轻率滥用提供体制上的便利。这方面比较成功的典型是美国,他们的警察权比较精练,而且国家警察分散在七八个政府部门,这样既便利于履行职责,又可以相互制约,保障了警察权按照授予意图健康运行。 我国公安机关改革的最终目标,应该是建立社会主义法制国家框架下的民主警察体制。而实现这一目标的必需途径,则是警察权的理性支解和必要让渡。这一思路,也和世界警政改革发展的方向基本契合。从我国现阶段的国情出发,警察权的支解与让渡必须遵循两项基本原则:一是权力制衡。也就是要分权,不把过多的警察权集中在一个部门,特别是一个重大事项的诸多程序不能由一个部门全部通管。二是面向市场。就是按照市场经济规律办事,把应该由社会经济组织和中介机构办理的事项从现有警察权中分离出去,实行市场运作。 就可以预见的情况看,我国警察权继续支解的具体内容可能有以下几个方面。一是消防系统单设。从业务性质看,消防和警察就有明显差异。而且消防部门司政后装备齐全,从上到下自成一体,和其他警察业务并无不可割断的程序关系。在公安机关内部,消防系统实际上相对独立,大多情况下基本上是自行开展业务。同时,将消防系统归纳于公安机关,反而使消防管理地位下降,业务受到牵掣,工作效率和水平也受到影响。尤其是在建立社会主义市场经济体制、国民经济迅速发展、人民生活水平日益提高的历史时期,消防工作的地位和作用更显重要,消防部门从公安机关分离出来,自成体系,能够以更高效率服务于市场经济建设。二是组建税务警察。随着我国社会主义市场经济逐步成熟,税务作为重要的国家财政来源和宏观调控手段,其在国家经济生活中的地位将进一步上升,涉税犯罪也将大幅度增加。目前公安机关侦破此类案件明显力不从心,无论人力资源、财力资源还是智力资源都相当匮乏。组建由税务部门直接领导的税务警察,可以充分依靠税务系统现有的各类资源,大大提高工作效率,有效地防范和打击涉税犯罪,保卫税务这一重要的国家经济命脉。三是规范校园警察。随着我国经济发展和人民生活水平的提高,高等教育亦将有一个快速发展。高校治安原本就存在不少痼疾,连续大量扩招后又出现许多新的矛盾,势必引发一些新的治安问题。高校历来是我国政治稳定和社会安定的一个重点区位,以前不少高校设立的公安机构也曾发挥过重要作用。实践证明,高校公安机关并不是可有可无的。目前,应对设置高校警察机构从理论上认真研究,从系统上总体设计,从职责上有限授权