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印度农村自治制度的历史演变 1947年印度独立后，印度通过行政体制的完善、统一和重组建立了地方行政机构。1952年推行的乡村发展计划在这方面开了先河。但是, 经过几年的实践, 乡村发展计划未能取得令人满意的结果。1956年, 印度政府任命了一个以巴尔旺特拉伊·梅赫塔为首的委员会, 对乡村发展工作进行广泛深入的调查并提出改进意见。该委员会建议恢复乡村评议会制度。乡村评议会, 又称潘查亚特或五人长老会, 是古代印度村社中种姓制度的最重要的裁决和批准机构。1958年—1959年, 印度政府批准并开始实施乡村评议会制度即以乡村评议会为基本模式, 建立三级地方自治机构即潘查亚特制度。潘查亚特是由若干人组成的乡村自治委员会。印度多数邦的潘查亚特组织分为县、乡、村三级, 分别设立民选产生并有一定任期的县议会、乡潘查亚特委员会和村潘查亚特, 作为本地区的权力机关。随着时代的变化和社会的需要, 这种制度不断变化和发展。印度独立之后的潘查亚特具有了新的特点。 一、 基层党组织的完善 为了促进农村发展, 印度政府在1952年实施了乡村建设计划, 但是它并未达到预期目标, 这就引发了政府对当时的农村管理体制即潘查亚特制度的思考与改革。1957年政府组成了以巴尔旺特拉伊·梅赫塔为首的委员会对这一计划的实施进行调查。经过大量调查后, 研究发现农村基层组织的权力十分有限。因为当地的自治政府隶属于邦, 而大多数邦不愿分权给地方政府, 致使基层单位无法行使相应的职权。于是, 为了激发农民的积极性, 该委员会提交了《农村发展计划与乡村服务研究报告》。该报告建议在广大农村地区建立代议民主制度, 吸引农民参与基层政权, 而且还制定了一系列基本原则。梅塔委员会的报告引起广泛反响。而且该报告的实施把潘查亚特组织改造成基层代议组织。 该委员会提出在农村地区建立代议民主制度的基本原则: 1. 农村的发展应由选举机构来确保 应当真正地把权力授予地方机关, 并使其有足够的自由裁量的职权范围和财政来源, 各邦和联邦政府的作用限制在对地方机关给予指导上。 2. 建立村庄、城市区和区级地方组织 3. 第二,关于基层地方组织三级结构 在这三级潘查亚特中, 村潘查亚特是作为村民会议的执行机构, 是乡村评议会制度的最基层单位。所辖范围为1个或几个自然村, 一般代表1000—3000名选民。村潘查亚特委员会人数最少为5人, 最多为37人。通常情况下村潘查亚特的成员人数为7—19人。村潘查亚特的领域按照人口数量划分为若干选区, 每个选区由年满18周岁的选民通过直接选选出1名代表。乡 (区) 委员会是乡村评议会结构的中间一级。一般由20—50个村组成, 人口约3万—10万人。乡 (区) 委员会的人数20—50人左右。乡 (区) 委员会委员包括:由村民大会直接选举或由村评议会委员间接选举产生的委员;本乡选出的联邦国会和邦立法会议议员;由当然委员增选的包括妇女、表列种姓和表列部族、少数语言和宗教集团等“弱小社会阶层”的代表名, 一般妇女代表2名, 表列种姓和部落的代表3名;宗教或语言上的少数民族的代表1名;此外, 当然委员还包括本区初级合作农村开发银行主席、代表本区的县合作中央银行董事和初级合作供销社主任等。县委员会是乡村评议会制度三级结构中的最高一级机构。一般包括8—10个区, 县委员会由选举产生的委员、当然委员和由当然委员增选的委员组成。选举委员的办法各邦不尽相同, 有的由区委员会委员间接选举, 有的由村民大会所有成员直接选举。县长, 区委员会主席, 本县产生的国会和邦立法会议的议员, 县合作中心银行主席, 县合作市场协会主席均属县议会的当然成员, 另有若干名增选成员, 他们是妇女、表列种姓和部落以及其他热心于乡村开发事业者的代表。国家通过建立这种三级地方自治机构, 把选举机制引进潘查亚特制度, 促进了基层代议民主制的发展。 从70年代末开始, 印度地方制度发生了一些变化, 主要表现为:在大多数邦, 村潘查亚特主任、乡 (区) 潘查亚特委员会主席、县议会主席由原来的间接选举改为直接选举产生;扩大了县议会的权力。 1991年大选后, N·拉奥领导的国大党重新掌握了中央政权。拉奥政府上台后, 继续拉·甘地未竟的事业, 提出第73次修正案。这次获得印度全国上下各个阶层各种政治观点的一致拥护, 1992年12月在议会获得通过。该法案赋予乡村大会以权力, 明确了它的权力机关的地位, 突出了村民大会在潘查亚特体制中所占的重要位置;确定了潘查亚特组织的地位、作用、任期和选举情况;法案还做出具体规定要求邦下放相应的权力给各级潘查亚特, 以便其履行被赋予的责任;该法案还决定成立邦选举委员会以监督和组织各级潘查亚特自由而公正的进行选举。 《第73条宪法修正案》的出台标志着印度基层进入了直接民主的新阶段。宪法规定村