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新农村建设中的公共管理问题研究 改革开放以来，为满足我国农村改革发展的需要，农村公共管理制度发生了深刻的改革，促进了农村经济和社会的发展。然而，近年来农村公共服务管理制度的改革滞后于新农村建设的发展。江西是全国新农村建设活动大面积开始最早的省市之一, 赣州市自2004年就开始了新农村试点工作。因此, 对江西新农村建设中基层组织体系和公共管理制度建设的运行进行分析, 进而探讨江西新农村建设中农村公共管理实施的成效和出现的新问题、新动向无疑具有重要意义。 一、 江西新农村建设的典型案例 目前江西省已累计在近4万个自然村开展了新农村建设试点, 试点规模为全国之首。 笔者在2009年到2011年间对江西省进贤、金溪、遂川、星子、高安、信丰、崇义等7县35个新农村建设试点村进行了实地调查, 发现江西新农村建设中的农村公共管理实践中的村级组织建设、村庄内部治理、民间组织发展等方面取得了显著成效。 (一) 提高办事效率 在村级机构精简方面, 从2003年起江西省开展了以“撤乡并村”等为主要内容的农村配套改革, 到2010年村委会数目减少到16934个, 与1996年相比减少了18.34%, 精简了机构和人员, 优化了农村公共管理资源, 提高了办事效率(P264)。 在村党支部和村委会 (以下简称“村两委”) 人员构成方面, 组织建设和人员素质构成都得到了提高。调查数据显示, 村“两委”委员的文化程度普遍较高, 70%以上具有初中以上文化程度, 调查中还发现村“两委”委员的致富带头能力较强, 其家庭收入水平远远高于村家庭平均收入水平。 村级组织的逐步强化, 在江西省第七届村委会选举工作换届的统计研究中也得到了体现: “村 (居) 委会干部队伍呈现文化程度提高、党员比例提高、女性当选比例提高、整体素质提高及年龄略有降低的特点”。 (二) 降低行政费用和村干部工资支出的比例,是村庄善治的基础。根据新 20多年来, 通过民主选举村委会成员, 使村干部的民主意识都有了明显的提升。且村民选举还提高了村庄支出中公共开支的比例, 降低了行政费用和村干部工资支出的比例, 为村庄善治提供了坚实的基础。特别是“一事一议” 制度的实施, 成为了农村税费改革后农户为本村公共管理和公共服务项目筹资的主要途径, 遵循“谁受益、谁负担”的权利、义务一致原则, 加速了村民自治进程, 防止农民负担反弹, 受访农户所在村近三年“一事一议”活动平均举行情况, 如表1。 (三) 农民合作组织运作模式 在农村农业生产方面调查发现, 江西农民合作组织在促进专业化生产的同时, 提供了部分公共管理职能。通过对江西样本县7县35村的调查发现, 22.22%的村存在新型合作组织, 如遂川县, 2008年底有农民专业合作社60余家, 成员出资3049.189万元, 成员总数967人, 其中农民成员906人, 带动非成员农户43930人;信丰县2008年底登记注册的农民合作社有59个, 共有成员496人, 涉及非成员农户达21490人。 当前江西的农民合作组织大多顺应市场发展的需求建立, 农村中坚力量向合作社集聚, 一些经济上有需求的企业、种养大户成为农民合作组织发起的主体。据笔者问卷调查, 样本农民合作组织在成立过程中, 有46.67%是由大户牵头、16.67%由企业牵头, 还有16.67%是由村委会牵头, 政府和供销社牵头的分别占10%和6.56%。农村民间组织主要涉及产加销综合服务 (约占总数的34.4%) , 技术、信息服务为 (约占总数的23.3%) , 生产服务 (约占总数的19.9%) , 加工服务 (约占总数的15.5%) 和运销仓储服务 (约占总数的7%) 。 农民合作组织内部人员互助开展较好, 合作组织为成员统一采购农业投入品 (如种子、种畜禽、肥料、农膜、饲料、农药等) , 统一销售成员产品, 并向成员提供多种多样的服务, 还提供了部分医疗和教育保证。这些组织自发承担了新农村建设中农村教育、医疗、道路等公共品的供给与管理, 促进了农村社会职能的完善, 其鲜明的“自我服务”性质提高了广大农民个体构建和提供公共产品的主动性。 二、 新农村建设中农村公共管理的现状及问题 随着江西新农村建设活动的广泛试点和各地新农村建设的深入, 江西新农村建设中农村公共管理在取得上述成效的同时, 也存在着基层政府职能没有得到根本转变、基层公共管理由于县乡村财政体制不完善而弱化、新型民间组织未能充分参与、村民自我管理未能有效发挥等问题。 (一) 江西新农村建设中的政府职能作用尚待厘清 当前江西基层政府机构普遍存在重行政管理、轻社会服务的情况, 具体表现为提供公共服务和公共品的“缺位”和基层政府行为超越职能范围和权限, 政事不分、政企不分、政社不分的“越位”。 1、新农村建设具体内涵在江西各级政府之间