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村民自治中的村体关系冲突与调适乡村关系冲突现象剖析 现在，包括宪法和村民委员会组织法在内的许多书面法律已经证实了村委会的自治性质，并确定了市政办公室与村委会工作的指导方针、援助和支持之间的关系。这种关系的确认和维持无疑是村民自治正常、规范运作的基本前提和根本保障。但现实中乡镇政府与村委会的关系 (简称乡村关系) 又存在着不规范、不协调甚至相冲突的一面, 严重制约着村民自治的健康发展和乡镇行政职能的有效履行。本文拟在对若干乡村实地调查的基础上、着重概括出乡镇政府与村委会之间关系冲突的主要表现, 并对其成因进行剖析。 乡村关系冲突的主要表现 乡村关系的冲突, 最经常、也最突出地表现在许多乡镇政府仍然把村委会当作自己的行政下级或派出机构, 仍然习惯于传统的命令指挥式的管理方式, 对村委会从产生到日常工作进行行政干预。 村委会由村民依法直接选举产生而不受干预, 这是它作为村民自治组织的必然要求, 它使传统的乡村行政隶属关系丧失其合法依据。也正因为如此, 不少乡镇政府总是力图通过种种手段干预、操纵选举, 使他们认为“听话的”、“有能力”的人当选。我们在苏北某县调查时, 就碰到一个乡的党委书记 (曾任过县里推进农村基层民主建设的民政局副局长) 以农民素质太低、该乡情况特殊为由, 坚持抵制直选, 并且直接操纵几个村的选举。据江苏省民政厅基政处统计, 在全省第五届换届选举中, 他们收到160多份群众来信, 其中有60%是反映乡镇领导干预选举的。有关研究资料和我们的调查均显示, 现阶段, 乡镇政府在村委会选举中大多能实现自己的目标。而且这种干预一般不会激起村民与政府的冲突, 在某些情况下, 政府干预 (如取消贿选产生的村委会) 通常被认为是合法的。 在平时的村务活动中, 乡镇往往会采取多种方式控制村委会, 有时甚至是违法的。江苏省某镇党委书记一上任, 就免去了该镇某一村村主任的职务。同时, 我们注意到乡镇政府对村委会的控制不仅采用行政命令的方式, 还往往运用手中的资源诱使村委会实现自己的意志。由于农民的组织化程度较低以及转型期社会问题复杂多变, 村委会在遇到诸多棘手问题 (如“钉子户”拒交公粮、提留统筹、计划生育问题等) 时, 自己实在难以解决, 非得依靠乡镇政府帮助。同时, 村委会还希望能从乡镇多得到一些拨款。因此, 许多村委会便尽量地贯彻乡镇政府的意图, 有的甚至有讨好乡镇的倾向。这样乡镇政府利用自己的资源优势, 在很大程度上弱化了村委会的权力, 实现了对村委会的控制。 乡镇政府对村委会强有力的控制还表现在, 乡镇党委通过对村党支部的有效领导, 来间接地“领导”而不仅仅是“指导”村委会。一般来说, 在每一届村委会换届选举之前, 都要先进行村党支部的换届选举, 根据《党章》的规定, 村党支部一般都是通过全村党员大会选举产生, 但乡镇党委不仅可以推荐村党支部书记候选人, 而且由乡镇党委提名的村支部书记候选人, 落选的可能性很小, 即使落选, 乡镇党委也可以通过直接任命或通过另外推荐候选人, 以保证合乎其意愿者当选。这样村党支部书记对乡镇党委有着很大的亲和力, 比较能自觉地贯彻乡镇党委的意图, 包括对村委会的领导。笔者接触过的一些乡党委书记曾明白无误地告诉笔者:“《村组法》所说的乡镇政府对村委会的指导关系, 实际上是领导关系, 因为乡镇长同时又是党委副书记, 村委会接受乡镇政府领导就是接受党的领导!” 一些乡镇还借助于“村财乡管”来强化对村委会的控制。根据我们对江苏省14个县 (市) 50多个乡镇的调查, “村财乡管”主要有以下几种具体表现形式:有的是村里所有的资金、账目都上交给乡镇的农经站和信用社管理, 村里若需花钱, 得事先由村委会和村党支部拿出预算, 再报经乡镇农经站审核、批准;有的地方实行“三权分立”, 即资金的使用权、管理权、审批权分开:村里用钱但不允许存钱、管钱, 村里存钱过多或不将多余的钱存交于乡镇, 将按贪污论处。乡镇农经站能管钱、存钱但不能用钱、批钱。乡镇政府能批钱但不能管钱;还有的地方将村里的会计人员统一集中在乡镇办公, 用管住会计人员的办法来管住村里的资金和其他财产。“村财乡管”虽然形式多样, 但其基本特征是一致的:即扩张乡镇的权力, 通过加大乡镇对村级以财务收支为核心的经济活动监督制约的力度, 以此来重新调整乡村关系。 “村财乡管”作为一种制度强制推行, 有悖于《宪法》和相关法律的基本原则, 有悖于村民政治的基本精神。首先, 既然村民自治的目的是为了发展农村基层民主, 让广大农民实行自我管理、自我教育、自我服务, 那么村级财务就应由村落内部自我管理, 即使乡镇是本着良好的愿望, 是为了管好村级财务, 防止村干部不把钱用在刀刃上, 防止他们贪污腐败, 以权谋私, 也不应采用“村财乡管”的方式, 而应积极引导村落建立健全民主