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麻雀不在生之者寡食之者众 市政府是中国的一级政府。它是社会基础，是农村经济发展和社会发展的组织者。乡镇政权机构建设和运行能否适合农村经济和社会发展的形势, 关系到我国政治稳定、社会安定、经济繁荣。温家宝总理在与参加十六大的湖北代表团成员座谈时, 将农村机构改革、将过多供养的人减下来视为解决“三农”问题的重中之重即在于此, 撤并乡镇已成为行政区划改革的重要举措之一。如何发挥好乡镇一级政府的作用, 建立高效、低耗且能适应客观规律的新型乡镇政权机构, 以及如何改革才能应对新时期城市化进程的需要?本刊记者特地采访了民政部区划地名司区划管理处黄茹处长。 乡镇区划调整 2004年1月, 中共中央、国务院下发的《关于促进农民增加收入若干政策意见》 (中发1号) 指出, 要“进一步精简乡镇机构和财政供养人员, 积极稳妥地调整乡镇建制, 有条件的可实行并村”。为贯彻落实今年中央1号文件精神, 民政部下发了《关于贯彻中发1号文件精神继续做好乡镇行政区划调整工作的通知》, 要求地方从实际出发进一步调整乡镇村的规模, 特别是有的地方乡镇规模调整是上世纪9 0年代初期完成的, 有条件、有必要的还可以继续调整。在有条件的地方积极稳妥地做好并村工作。据黄茹处长介绍说, 截止到2004年9月30日, 有20个省 (直辖市、自治区) 继续开展了撤并乡镇工作, 全国撤并乡镇8 64个。 从19 9 8年开始的全国范围内相对集中的乡镇撤并工作, 其目的一是精简机构, 为农民减负;二是加快城市化进程。对于落后地区来说, 主要是为农民减负。到目前为止, 共撤并乡镇7502个。 乡镇财政收入消费现状 有学者统计, 目前我国“吃财政饭”的公职人员与总人口之比已达1:30, 为历史最高。而越是穷的地方, 则这一比例越惊人。据有关资料显示, 这一比例即将达到1:23, 确实可称触目惊心。在这样的状况下, 农民负担又怎能不重, 地方财政又焉能不紧?面对此种窘况, 我们无法回避愈来愈紧迫的形势。 我们国家何以动如此大的手术对乡镇进行改革?黄茹处长跟记者详细了分析了当前存在的问题。 总体上看, 我国财政供养人员中, 由县乡财政供养的部分约占到70%。而同期县乡财政收入只占到全国财政收入的20%。19 9 4年县乡财政供养的人员为2251万人, 2000年增加到29 59万人。在县乡财政支出中, 人员及公用经费一般要占可用财力的8 0%左右。 “僧多粥少”堪称一苦。人员多了, 但是可用财力却大幅下降, 财政收入日趋捉襟见肘。 乡镇财政收入过去除上级拨款外主要依靠预算外收入保障政权运转, 如名目繁多的农民负担、计划生育罚款、基金会、挤占挪用专项款、各种管理费、审批费, 可谓收入颇丰, 加之工资、奖金低, 年终结算, 收支持平, 略有节余。而今实行农村税费改革, 从农民身上无分文可收, 加之基金会取缔、计划生育罚款无法可依、专项款难以占用, 虽然有一定转移支付, 但上级转移支付金额赶不上财力减少数额。所以财政收入平衡的难度将会加大, 绝大多数乡镇不能真实平衡预算。无异于雪上加霜, 对乡镇政权的运转、经济、社会各项事业的发展, 都将产生严重的冲击和影响。 乡镇政府职能过宽、机构臃肿、支出膨胀, 是造成农民负担过重的主要原因。一些地方搞了那么多的达标升级、形象工程, 没有预算约束, 向农民摊派这样或那样的费用, 农民自然是苦不堪言。长期以来我们国家的贫穷问题难以解决, 这也是因素之一。 撤区并乡建镇的行政施策价值 前些年我们国家实行了“撤区并乡建镇”的政策以改革基层政府的管理, 将原来的区级政府划分几个镇分而治之。而到19 9 8年, 国家又实施“撤并乡镇”的措施合并乡镇, 精简机构。这期间合而分、分而合的变故究竟缘于何种因素? 黄茹处长是这样跟我们说的, 国家政策顺应时代发展发生改变是理所当然的。而且这两次改革并不矛盾, 相反可以说是一个过程的两个阶段。当时我们之所以要“撤区并乡建镇”主要是因为当时生产力水平不高, 交通通讯不够发达, 区公所范围很广, 范围的广阔导致管理权限辐射不到所有的角落, 这样一来不便于管理, 而且机构繁多, 严重影响了办事的效率, 这样对经济发展也很不利。而现今由于科技的进步、交通通讯的发达和管理手段的现代化, 行政管理效率大大提高了, 行政区域的管辖幅度可以增大一些, 管辖下一级行政区的数量可以增加一些, 管理机构则可以精简, “撤并乡镇”有利于精简机构, 减少乡镇行政人员和财政开支, 降低管理成本, 减轻农民负担, 是解决中国“三农”问题的重要措施;有利于优化资源配置, 促进乡镇的经济发展;有利于优化小城镇体系, 促进小城镇建设, 从而推进中国城镇化进程;可以尽可能地减轻国家负担并让农民也过上富裕的日子。 我们来作个假设, 一般乡镇设置各类机构20个左右,