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关于先行先试改革的几点思考 广东是1978年以来改革开放的先锋。30年后, 随着改革的深入, 中国的行政体制怎样改革?中国的社会管理体制怎样建设和改革?广东毗邻港澳, 可以学习和借鉴先进的体制, 仍然是全国改革特别是全国行政体制和社会体制改革方面的先行先试区。并且从粤港澳一体化来看, 也需要广东加快行政和社会体制与港澳的对接。因此, 选一些区域对行政和社会体制进行先行先试改革, 意义非常重大。 一、 正在进行中的新型社会管理体制的现状和挑战 横琴社会管理基础薄弱, 是典型的农村型社区管理, 面临着深化改革的严峻挑战。 (一) 横截面新区的社会管理现状 目前主要在以下几个层面存在社会管理问题。 1. 政府社会管理格局仍远未形成 目前, 新区管理委员会成立不久, 对未来横琴的社会管理应该管什么、怎么管和管到什么程度等问题还缺乏科学和成熟的理解;政府在社会治理中任重道远, “党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局还远未形成;管理职能部门承担的任务繁重而人力资源短缺。 2. 社区服务中心规划 近年来珠海在文体科教方面对横琴投入不足。横琴全区只有一所区立九年制学校, 暂无幼儿园。社区卫生服务中心在编医护人员7人。全区没有电影院、体育场。横琴缺乏一个普适性及长远性的社会保障及福利制度。面对复杂的社会治安状况, 新建治安机构有待进一步磨合完善。 3. 关于基层社会组织建设的问题 横琴新区的社区属单一农村型社区, 自组织管理的意识淡化, 自运行能力弱, 难以发挥社会组织应有的作用。 (二) 开发与创新:在新型社会管理体制的改 1. 充分放权, 保障“小政府”顺畅运作, 是横琴建设新型社会管理体制面临的头道难关。目前横琴10个部门要与珠海近50个部门的业务对接, 已经出现不堪重负的现象。随着横琴社会的复杂化, 更多全新问题不断涌现, 横琴要承担属地管理的职责, 必然要遭遇权限的束缚。如何界定这种“大部制”机构的权力权限, 如何有效地实现横琴新区社会管理部门与上级相关部门和平行部门的业务对接, 这是决定横琴新区政府的运作、新型社会管理体制的设计以及是否回归旧体制的关键问题。 2. 如何实现与港澳两种体制对接融合, 是横琴建设新型社会管理体制面临的艰巨挑战。横琴建设需要实现港澳两种体制对接融合, 并不是对港澳社会管理体制的全盘复制, 而是吸收先进的社会管理经验为我所用。在横琴目前社会管理体制不健全的情况下, 如何构建对接的选择与转换机制是首先要解决的问题;针对横琴滞后的社会管理现状, 如何分阶段、有步骤、有重点地有机吸收先进管理经验, 把它逐步过渡到横琴发展中来, 关系到横琴新型社会管理体制建设的根基;如何提炼、推广两体制对接融合的改革成果, 则决定横琴开发的最终目的及意义。 3. 体制破冰、实现民主社会治理, 是决定横琴建设新型社会管理体制成败的关键。民主社会治理是横向多元主体参与, 纵向分层治理结构。横琴未来人口结构的复杂化决定了多元主体参与是横琴社会管理改革的必然, 包括多元参与的制度性平台建设、为多元利益群体构建集体协商和利益协商机制等。未来横琴很多问题不再由区管委会用一竿子插到底的方式来解决, 而应采取分层治理结构。 4. 建设政府、社会组织及居民之间的沟通协调机制, 将是横琴建设新型社会管理体制的长期挑战。按照《城市居民委员会组织法》的规定, 城市居民委员会是城市居民自治组织, 从此意义上说, 它属于社会组织。但在实际工作中, 它却被政府“收编”。村委会、居民小组和社区居民委员会既是政府的基层组织, 也是兼有自身特殊利益的社区组织, 当两者利益发生矛盾时, 这种社会组织往往变成失去重心的摇摆器:一方面导致政策无法在基层组织顺利执行和落实, 另一方面使社区居民失去了集体话语权, 导致横琴新区管委会管理层不得不直接面对单个村民的利益诉求。因此, 横琴社会组织的缺位导致政府和居民之间缺少沟通协调和缓冲机制, 急需开通民间通道。 二、 横截面新区新社会管理体系的结构与设计 横琴新区根据其设置的意义及其实现的目标设计其社会管理体制框架, 有其自身的特点。 (一) 明确职能定位 横琴新区管理委员会设立了单独的社会事业局, 作为统一的社会管理部门。目前只有8名公务员的社会事业局像是一个“大箱子”, 什么东西都往里塞, 并且承担了镇政府的大量职能, 其内设管理机构设置不够合理。未来社会事业局的运作, 既需把在社会管理事务中业务相似、职能相近的部门进一步合并, 还要将内部职能细化、职责明确。 我们建议, 社会事业局要真正履行好职责, 理想的健全的架构是下设社会福利处、社会事务处、公共事业处三个大处, 管理机构如图1。 社会福利处的职能是, 建设横琴面向所有市民和特殊群体的社会保障体系, 向特殊人群 (残疾人、老人、孤儿、失业者等) 提供