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农业补贴程序研究 一般来说，农业补贴是指对农业的财政补贴，即国家将财政收入依法制定的规范和程序，并将其转移给特定农业生产主体的国家行为。农业补贴行为是一个行政行为,体现着代表着国家利益的行政机关与农业生产者之间的行政法律关系,在这个法律关系中,国家或行政机关处于强势地位,农业生产者处于弱势地位,也就是处于一种不平等的法律地位,所以说如何使农业补贴实际到位,产生真正的效果,有必要从农业补贴的法源上、农业补贴的实施过程中及对权利受到侵害的农业生产者进行救济方面进行控制,也就是对农业补贴的立法、农业补贴的程序和农业补贴的结果进行控制。 一、 农业补贴立法的制定 (一) 缺乏相应的农业补贴法律法规 我国尚没有专门的农业补贴法,关于农业补贴的规定散见于《农业法》,《农业技术推广法》、《农业机械化促进法》、《植物检疫条例》、《退耕还林条例》、《渔业法》等法律法规中,不仅存在内容陈旧和补贴措施贫乏等问题,而且规定非常简略、过于笼统和宽泛。例如,《农业法》(2002年修订)第六章专门规定了对农业投入与支持保护,但是导向性、提倡性表述比较多,缺乏可操作性。此外,这些法律规定中欠缺程序性规范,这既不符合WTO透明度规则,也不利于对农民权益的保护,不利于把农业补贴真正落到实处。法律法规的不完善导致我国当前农业补贴政策目标短期化、补贴方式模糊不清、补贴对象和补贴数额随意性大、补贴程序不透明等问题。因此,要对农业提供有效的补贴,必须健全农业补贴法律制度,建立完善的农业补贴法律体系。 近几年,我国以中央与地方的支农政策为推行依据,在许多地方实行了对种粮农民的直接补贴、良种补贴、农业生产资料综合补贴以及农机具购置补贴,取得了一定的社会效果,但《农业法》中却并未对农业补贴做出任何规定,这便产生以下问题:(1)不符合现阶段国家保护、支持农业产业政策的基本理念;(2)农业补贴以抽象与易变的政策为推行依据,难以保证实施的权威性与长期性;(3)以地方政策为推行依据的农业补贴在补贴种类、标准、程序等方面千差万别难以实行统一和全面的规划和监督,影响在全国范围内的推行效果;(4)农业补贴涉及公共财政的支出,依宪政和法治理念,理应有权源及程序方面的法律依据。而社会主义新农村建设的一项重要内容是进一步加大对农业的支持和保护力度,切实保障农民的权益,这客观上要求对现有的农业补贴立法进行必要的梳理,使其既能有效衔接WTO相关规则,又能满足新农村建设中农业发展的需要。《农业法》及相关法律中对农业补贴做出的规定存在很多不完善的地方,因此,完善农业补贴法律制度,将有关农业补贴政策法律化、制度化确有必要。 (二) 建立完善的农业补贴法律制度体系 国外依法治农的经验对于完善我国农业法制建设具有重要的借鉴意义。世界各国最初的农业立法具体原因虽因其国内经济形势的差异而有所不同,但发达国家的农业法律体系已经包括了农业基本法律、专门法律及相关法律的实施细则,农业经济活动的几乎一切方面和环节都纳入到了法律调控范围内。美国自1933年至现在已经形成了以《农业调整法》为核心的100多项内容涉及生产、分配、交换和消费等农业经济活动环节及所有农业主体的法律体系;日本从20世纪60年代至今已以《农业基本法》为母法确立了200多个部门性农业法律,为政府全面调节国内农业经济活动提供法律依据;韩国已经通过了100多部农业法律法规调控本国农业经济发展。因此,我国应借鉴发达国家的立法经验,按照WTO《农业协定》的要求,根据我国的实际情况,建立完善的农业补贴法律制度体系:一是调整《农业法》,明确农业补贴立法目标,把实现现代农业、农村经济发展、农民增收和农业补贴联系起来,使增加农业投入法定化;二是制定农业补贴基本法,明确农业补贴的原则、对象、范围、标准、方式、资金来源、程序、管理的体制及法律责任等;三是制定各类具体农业补贴的条例或实施细则,保障各种农业补贴政策的实施并纳入法律规范。根据我国的实际情况,建立完善的农业补贴法律制度体系,主要应加强以下方面的法定化: 1. 农业补贴资金管理中存在的问题 我国《农业法》第38条第1款对农业补贴资金来源作了原则规定,但并没有配套法律或法规对有关中央政府和地方政府的责任、农业补贴资金投入主体、各主体应投入的资金比例等问题予以规制。造成实践中农业补贴资金总量不足,补贴投入轨迹波动起伏,随意性很大,降低了农业补贴的功能和效益。因此,应完善相关立法,明确农业补贴资金投入主体、各主体应投入的资金比例等内容。规定“财政对农业补贴的投入不得低于本级财政年度收入的百分之多少”,“中央与县级以上地方人民政府财政对农业补贴的投入不得低于本级财政年度收入的百分之多少”,这样规定不但具有可操作性,而且还能直观地体现国家财政支农的力度。 2. 财政投入农业生产经营法律制度的形成 国家要对农业生产经营项目实行