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对晋陕黄河府保河段水事纠纷的思考

黄河支流全长5664公里，其中省界12条，全长1500多公里，占黄河支流的27.5%。重要支流省际边界河道长约300km。随着经济社会的快速发展,各地区、各部门以及上下游、左右岸在防洪排涝、引黄供水、河道整治、滩涂开发和水力发电等方面,构成了复杂的利害关系,由此引发的水事纠纷时有发生。晋陕两省交界的黄河府保河段因围河造地引发的水事纠纷,在水利部的领导下和晋陕两省的积极配合下,历经3年多的艰苦工作,才得到妥善解决。

1围河造地建设

陕西省府谷县和山西省保德县位于黄河中游大北干流的上段,府保两县县城隔河相望。由于两县地处太行山区,山地连绵,人均可耕地资源短缺,而河道滩地土地肥沃,靠近水源,方便耕种,特别是靠近城镇河段,土地的价值较高,效益显著。历史上由于坡陡流急,滩地难以固定,故村镇多位于山上,并无防洪任务。20世纪下半叶以来,随着黄河上游大型水电站、枢纽工程相继投入使用,上游工农业用水量日益巨增等原因,黄河干流来水来沙条件发生了变化,水量偏枯,当地群众开始自发地在该河段围河造地。初始阶段围河造地规模小,工程简陋,随着该地区经济社会的发展、人口的增加,对河滩地的需求越来越强烈,工程建设力度逐渐加大,工程投资渠道也逐渐增多(其中保德县部分工程投资来自以工代赈)。据统计,80%以上的工程为20世纪90年代以后修建,其中超过50%的工程为1995年以后修建。90年代以后,随着当地政府部门、沿河群众投资力度的加大,围河造地有愈演愈烈之势,部分河段山上的群众陆续搬迁至河滩上,并修建各种生产、生活设施,部分滩地已成为基本农田。截至2002年6月,两县共修建河道工程19处,工程长40.46km。其中保德段13处,长27.51km;府谷段6处,长12.95km。

这些工程没有经过正规的规划设计,建设无序。修建围垦工程多向河道内延伸,两岸形成对峙,工程布置极不合理,有的甚至修筑报复性工程。如此恶性循环,使两岸关系日趋紧张,社会矛盾日益加剧。

2002年4月下旬,陕西省府谷县在黄河干流保府公路桥(旧)上下游约2.5km的河道内实施围河造地工程,最大宽度达到200多m。山西省保德县认为此工程的修建,缩窄河道宽度,影响河道行洪,加重了保德县的防洪负担,威胁保德县城安全,要求府谷县停止工程建设。而府谷县认为工程修建对保德县城影响不大,并提出以保德县拆除已建工程作为停工的先决条件。由此引起两县水事纠纷。

2因素、社会因素与历史

府保河段围河造地形成原因较为复杂。既有自然条件、历史因素和现代经济社会发展的影响,也有人为因素的影响。其中一个重要的原因是河道管理不到位,使两岸围河造地行为蔓延和扩大,逐渐引发两岸纠纷。

2.1流域管理的运行模式和运行机制

新《水法》施行之前,流域管理机构的法律地位并不十分明确,流域管理机构和省级水行政主管部门在职能和责任上划分不清,特别是黄河禹门口以上非水利部黄河水利委员会(以下简称“黄委”)直管河段的河道管理工作。根据不同时期的治水思路,经历了3个时期。

1988年《水法》颁布以前,黄委作为流域管理机构主要承担禹门口以下黄委直管河段的河道管理工作以及对流域的宏观管理,国家并没有将禹门口以上的河道管理职能授权黄委,这一阶段该河段的管理主要由地方水利部门负责。

1988年《水法》颁布以后,特别是1993年以后,国家陆续就河道管理范围内建设项目管理和取水许可管理进行了单项授权,黄委开始有限度地实施了对禹门口以上河段的河道管理工作。

1997年《防洪法》颁布后,明确了流域管理机构在管辖范围内行使水行政管理的主体资格和实施《防洪法》规定的行政处罚和行政措施的权限,流域管理机构在开展河道管理中有了更多的水行政管理和水行政执法的权利和义务,流域管理和区域管理相结合的管理体制初步显现,但流域管理的一些配套法规还不健全,流域管理和区域管理相结合的运作机制没有建立起来。黄委对禹门口以上河段的管理工作仍局限于流域规划、工程建设服务和水利部单项授权的取水许可管理及河道管理范围建设项目管理等方面,而对河道日常管理方面,仍然是职责不清,权限不清,对管理的方式和方法研究不够,没有建立起良好的分工协作、沟通协商的运作机制,造成河道管理不力,使得河道内违法违章的水事活动没有及时发现、及时查处,使这些行为逐渐蔓延成为严重的水事纠纷。

2.2河道围地开发

黄河禹门口以上河段特别是晋陕交界河段为山区峡谷型河段,防洪任务不大,流域性治理规划中仅包括一些骨干性控制性工程,除宁蒙河段外的其他河段没有制定具体河道整治规划,地方政府为整治地域内水害进行