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早期黄河水利工程项目法人组建模式及问题

0部门法人机构的组建—引言

项目法人责任制（以下简称“项目法人制度”）是指由项目法人在整个建设项目的规划、资金规划、建设、生产、偿还债务、资产价值创造和价值创造的同时负责的一项财务管理制度。项目法定代表人应具备相应的政治、业务素质和组织能力,具备项目管理的实践经验。法人单位的人员素质、内部组织机构能满足工程管理的技术要求。

黄河水利工程项目是公益性项目。公益性项目的投资人是国家,政府负责项目的前期工作(立项、可行性研究、初步设计等),项目法人负责建设管理。公益性项目的这种特殊性制约了其项目法人责任制的推行。黄河水利委员会(以下简称“黄委会”)早在1999年提出黄河防洪工程建设项目实行项目法人责任制,项目法人由市级黄河河务局组成。随着时间的推移,该项目法人的组建模式已不适合当前的水利工程建设。因此,结合当前黄河防洪工程的特点,探讨在河南、山东省黄河河务局成立一个相应的项目法人机构是必要的。笔者通过到南水北调中线干线管理局和淮河水利委员会调研,考察研究南水北调中线局的“代建制”、“委托制”和淮河水利委员会的“建管分离”的项目法人组建模式,并结合黄河水利工程建设实际,研究了黄河水利工程新的项目法人组建模式和管理体制,以期为公益性项目的项目法人制建设管理模式提供参考。

1黄河节水项目的人事制度的初步形成和存在问题

1.1项目法人的确定

1999年4月,黄委会明确提出,黄河防洪工程建设项目实行项目法人责任制,项目法人由市级黄河河务局组成。2003年初,黄委会正式批复山东、河南和小北干流项目法人组建方案,明确山东、河南沿黄14地市级河务局以及黄河小北干流山西、陕西两家河务局作为黄河防洪工程建设项目法人,分别负责辖区黄河防洪工程项目建设管理。

1.2资金保障乏力

黄委会建设管理体制实际上是“建管一体”的自营模式。在这种管理模式下,项目法人既负责工程建设,又负责工程管理。这有利于激发项目法人责任心和积极性,符合水利部关于加强公益性水利工程建设管理基本精神。从资金来源讲,黄河防洪工程资金全部是中央拨款,没有筹资压力,建设资金有保障。这对确保工程进度、保证工程质量等有积极作用。但从运行情况看,这种模式也存在一些不容忽视的问题,主要有:(1)项目法人由市级黄河河务局承担,使得项目法人既是工程建设组织实施者,又是工程实际管理单位,也是市级黄河河务局辖区范围内的水行政主管,身份特殊。(2)“建管一体”模式下,国家有关部门在核定建管费和日常河务部门事业费时,名义上考虑两者互相补充,但实际上两者经费缺口都很大。(3)个别项目法人利用法人的特殊地位,阻挠、刁难本单位以外的施工企业,导致建设市场发育不良。

2黄河节水项目的法人编制[2.5]

2.1组建省市项目管理机构,有利于省局职

在参考南水北调中线局和淮河水利委员会项目法人组建模式基础上,结合黄河水利工程建设的实际情况,可以组建河南、山东两个省区项目法人,分别承担河南、山东黄河防洪工程及基础设施项目建设任务。项目法人根据工程建设需要,设置派出机构——现场项目办公室。该机构根据项目法人授权的职责,履行现场建设管理机构职责。考虑黄河防洪工程公益性特点,省区项目法人单位性质应为事业单位,每年由国家拨付一定事业费,保证日常运转。

组建省区项目法人具有以下优势:(1)建设资金直接下达省区项目法人,可以将预算层级减少到三级,减少资金支付环节,缩短办理时间,加快国库资金支付速度,减轻资金支付压力。(2)以省区范围为单元,统筹考虑设计变更,调节工程节余,减少管理环节,提高工作效率。(3)组建省区建设局后,可以充分利用省局专业人才多、建设管理经验丰富、政策法规性强的优势,组建较为专业化的专职管理队伍,有利于节约建设管理成本,提高管理效率,促进工程建设。根据工程建设需要,可以聘用地市级河务局人员成立项目现场管理机构,负责项目现场管理,形成黄委会为主管、省局为区域主管、地局为管理单位清晰的管理体系,有利于发挥省局和地市局现场管理优势和积极性。(4)组建省区建设局后,可以减轻地市河务局工程建设方面负担,使得黄委会与省、地市河务局责任关系更直接、更清晰,为有效履行政府公共服务和社会管理职能创造有利条件。(5)组建省区建设局后,省区项目法人客观上没有自己直属的施工队伍和工程管理队伍,减少项目法人利用自身有利条件转包和违法分包等违规意识,黄委会、省局主要通过完善相关的政策法规,引导、规范包括项目法人在内的各市场主体作用,有利于减少利益链,缩短管理路径,增强监管透明度,有利于形成良好竞争、健康有序的黄河水利