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我国商业银行公司治理监管的实践沿革、问题与措施

2019年5月，包商银行由于公司治理存在的巨大债务问题被人民银行、银保监会联合接管。商业银行不同于一般商业公司，其主要的储蓄、结算、支付等服务产品具有类公共产品的特点，同时存在着更广泛的外部性、更严重的信息不对称性、更复杂的委托代理机制，因此对商业银行的监管也更加严格和谨慎。包商银行事件发生以来，我国各级监管机构均加强了对商业银行公司治理的监管。

2019年以来，银保监会先后发布了《银行保险机构公司治理监管评估办法(试行)》《健全银行业保险业公司治理三年行动方案(2020—2022年)》《银行保险机构董事监事履职评价办法(试行)》《银行保险机构公司治理准则》《银行保险机构大股东行为监管办法(试行)》等文件。这些顶层文件的密集出台，反映出监管部门正在建立立体式、全方位、穿透式商业银行公司治理政策体系，对减弱商业银行公司治理的信息不对称、避免商业银行经营失败或决策失误等产生的负外部性、保障商业银行系统的安全稳健运行、维护公众对其信心、弥补外部竞争不足的劣势具有举足轻重的作用。

2商业银行公司治理监管的意义与功能

从商业银行对社会公众的实际影响看，商业银行作为金融中介，经营的是信用和货币，商业银行业的稳定与否影响整个社会和无数家庭的和谐和稳定。当商业银行经营失败时，对整个市场经济都有较强冲击力，促进商业银行良好的公司治理有利于整体经济利益的保护。银行监管机构通过行使监管权可以对商业银行控股股东与管理者进行监督和制约，从而在一定程度上满足商业银行公司治理的制度需求，弥补一般公司治理手段的不足。席卷全球的金融危机证明，银行监管减弱在一定程度上致使商业银行出现问题并传导至金融系统，由此所造成的后果更为巨大、更具有灾难性。

在商业银行公司治理中，尽管存款人提供了绝大部分银行资金，但这些资金从性质上看仍属于债务资金，存款人从法律地位上看是债权人，实际上更类似于股权分散公司的小股东。尽管这一群体为银行提供着开展业务的资金，却无法像股东那样推选董事，也无法参与银行重大决策，更无法像股东一样及时获悉银行的信息。

在银行中存款人是风险的承担者，却没有适当的途径享有与承担风险相对应的权利。存款人无法了解银行内部的信息，无法对自己的资金安全情况做出判断。为使银行公司治理内部权力结构平衡，需要外部力量介入，代表存款人利益，限制商业银行从事损害存款人利益的行为。

银行监管机构提供银行公司治理模式和准则、加强公司治理监管和公司治理评估也是一种形式的公共产品，这种方式能节省商业银行自己探索的成本并提高效率。通过银行公司治理监管，对银行董事会、监事会和高管层进行有效监督。这种监督可以弥补商业银行风险主要承担者股东、储户等相关利益者在商业银行公司治理中缺席带来的负面影响。

同时，通过银行公司治理监管也增加了发现商业银行、控股股东、董事和高级管理人员出现问题的概率，银行监管机构据此可以选择采取不同程度的监管措施，从而在一定程度上防范控股股东和管理者的道德风险。通过银行公司治理监管，实现对商业银行公司治理的监控，促使其稳健经营，从而在一定程度上避免或减少问题银行的出现，达到保护社会公众利益的目的。

因此，有效的银行公司治理监管对商业银行公司治理有积极的促进作用，银行监管机构通过行使监管权影响商业银行公司治理，可以在一定程度上充当存款人利益和社会公众利益的代表者，而商业银行中其他利益相关者并不能充当这一角色，这使得银行监管机构在商业银行公司治理建设方面居于特殊地位和具有的特殊功能。

3我国商业银行公司治理监管的实践沿革

1949年新中国成立后，根据“边接管、边建行”的方针，中国人民银行在接管官僚资本银行后，迅速建立了以各地人民银行为核心的国有银行分支体系。1952年国民经济恢复时期结束时，初步建立了由中国人民银行统一领导的国有商业银行管理体制。1953年至1978年是计划经济体制的国家银行时期。在这一时期，中国人民银行既是承担金融监管职责的国家机关，又是开展信贷业务的经济组织。1978年十一届三中全会后，各级政府的工作重点转移至社会主义现代化建设上，金融体制改革也拉开了序幕，中国银行、工商银行、建设银行和农业银行先后成立。20世纪80年代开始，国有银行采取了系列举措开展商业化、公司化、股份化，开始国有银行公司治理之路。从那时至今，中国银行业公司治理改革大体经历了三个阶段。

3.1国家专业银行阶段(1984—1994年)

1986年1月，国务院印发了《中华人民共和国银行管理暂行条例》，其中规定：中国人民银行是国务院领导和管理全国金融事业的国家机关，是国家的中央银行。这意味着中国人民银行不再是经营性质的银行，而是成为国家的中央银行。各专业银行是国务院直属局级的经济实体，有一定经营自主权，但仍需按照国家审批的信贷额度发放贷款