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乡镇政府职能的科学定位

王贵才

论文摘要：随着社会主义市场经济体制的建立和不断

完善，特别是农村税费改革，在给农民带来实实在在的利

益的同时，也使乡镇政府工作形势发生了质的变化。新形

势下乡镇职能如何科学定位、如何实现职能科学化已成为

十七大后农村基层政府面临的一个重要命题。为此，笔者

采取问卷调查、走访座谈和查阅资料等形式进行了深入调

查研究，较为全面、系统地掌握了乡镇政府的历史沿革、

现实状况、职能发挥等基本情况，对存在的问题进行认真

分析，并提出了新时期乡镇政府职能的科学定位和机制探

讨。

关键词：乡镇政府职能科学化建设科学定位机

制探讨

正文

十七大报告指出：“解决好农业、农村、农民问题，

事关全面建设小康社会大局，必须始终作为全党工作的重

中之重”。乡镇政府是我国政府行政体制中最基层的行政

机关，是国家政权的最末梢，是党和国家在农村工作的基

础。三农问题的解决，关键在乡镇。自2006年1月1日，

我国全面取消农业税。延续2600年的皇粮国税废除了，结

1

束了中国以农养工，以农养政的时代，进入了以工哺农的

新时期。这不仅极大地减轻了农民的负担，也使长期来以

催粮要款作为主要工作任务乡镇政府解脱了出来。面对新

形势，乡镇政府的工作目标、工作性质、工作环境、工作

对象发生了显著的变化。在新形势下，科学定位乡镇政府

职能，推动乡镇政府从收费型政府向服务型政府的转变，

是十七大后农村基层政府面临的重要问题，关系到党在农

村各项方针政策的贯彻落实和基层政权的巩固。

一、我国乡镇政府的历史沿革

政府是指国家为实现其职能而建立起来的国家机关的

总和，包括权力机关、行政机关、司法机关等。各级行政

机关就是各级人民政府，包括中央人民政府（国务院）和

地方各级人民政府。乡镇政府是我国是最基层的地方人民

政府，是我国行政机构链条中的基层行政机关。1

（一）建国前的乡镇政府

1.乡镇作为县级政府的派出机构(春秋——北宋前

期)。秦统一中国后所确立的“十里一亭,十亭一乡”的

乡亭里制,经过汉朝的充实和完善,其基本框架一直实行

到北宋。“汉制,……十亭为乡,有乡佐、三老、有秩、

杜锦兴，《试探新形势下如何发挥乡镇政府行政职

1

能》，《农业经济》，2007年第6卷。

2

蔷父、游缴各一人。”2在一千余年的国家机构设臵中,

其间虽也几经变化,但他们基本上保持了秦汉设臵时的一

些原则。其中,最明显的一条就是乡级机构的“乡官”和

“乡吏”由上级政府委派,乡级机构是国家权力所能通达

的最末一级机构。“有秩,即所署,秩百担。乡小者,由

县臵蔷夫一人。”3从这段史册记载中我们可以知道,汉

代时大乡的“乡吏”由郡委派和任免,规模较小的乡,由

县级政府派遣蔷夫主持工作。这也体现出我国古代基层政

府设臵的一个原则,即对人口众多、经济发达、地域广阔

的乡级行政区域,国家对之设立较为完备的机构和官员,

并由郡直接统领,带有某种“直辖乡”的味道。而对于人

口稀薄、地域狭小的乡级行政区域,其机构设臵就简单得

多,甚至并不能称之为一级政府,只能算是县级政府的派

出机构。汉代的基层机构设臵因地制宜,灵活变动,其乡

亭里制体现出“柔性建制”的特性。中国几千年的封建机

构设臵,变化无常,但县乡两级却最为稳定,反映出汉代

确立的乡亭里制的合理性。

2.乡镇的萎缩和保甲制的推行(北宋中期——清

末)。在秦汉确立乡亭里制至北宋的一千年里,乡亭里制

《资治通