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“债券银行”视角:金融强国的国际借鉴、问题发现和路径选择
01?引言
金融是国民经济的血脉,中国经济高质量发展需要金融的高质量发展。中央金融工作会议提出要加快建设金融强国的同时,特别强调更好发挥资本市场枢纽功能;中国债券市场已经成为规模仅次于美国的第二大国际市场,研究债券市场具有重要意义;国债和政策性金融债是银行间债券市场最核心的金融产品,具有基准特性;政策性金融机构成为银行间市场除财政部外重要的常规债券发行主体,具有“债券银行”的特征属性。综上所述,从“债券银行”视角研究金融强国实现路径,具有重要现实意义。
02?去芜存菁:政府“债券银行”的国际借鉴比较
(一)政府“债券银行”的经济逻辑
“债券银行”(bondbank,简称BD)的金融概念是舶来品,是地方政府债务融资模式演进的历史产出,政策性金融机构作为政府“债券银行”,服务政府筹资意图,发挥地方政府和资本市场间融资中介的功能。中介发行模式的发展催生了早期的“债券银行”,即市政债券银行(muncipalbondbank,简称MBB)。
从金融史演进的过程看,市政债券银行属于政府“债券银行”范畴,加拿大(1956年)是最早使用“债券银行”的国家,美国“债券银行”(1970年)的应用也是在借鉴前者的基础上,进行创新发展。随着美国、日本和欧洲等发达经济体国家市政债券市场不断发展,该类“债券银行”服务地方政府筹资日渐频繁。在市场债券发展日趋成熟阶段,地方政府通过发行市政债券筹资呈现了发行模式的分化,表现为发行主体的差异,即自发发行和中介发行两类模式,其中后一种发行模式是通过政策性金融机构代为融资。
以美国和加拿大为例,“债券银行”与地方政府筹资存在密切的联系,该类金融机构的功能在于协助政府发债筹资。其市场化运作的经济逻辑为:地方政府的自发筹资存在诸多问题,涉及信用等级和筹资专业性等,这直接导致发债成本高企和筹资规模受限;为了降低市政筹资的成本,在实际运营过程中,市政部门选择“债券银行”为中介进行发行,获得高等级信用评级,提高金融专业效率,实现了“信用等级套利”和“发行规模扩大”的目标。
(二)政府“债券银行”的国内外差异比较
聚焦人民币债券市场,在银行间债券市场,国债和政策性金融债券是具有基准特征的核心债券品种,称为利率债。政策性金融机构区别于其他商业性金融机构,具有政府“债券银行”的显著特征:
一是负债端视角,我国政策性金融机构是利率债常规发行体,具有准政府信用属性。之所以称为常规债券发行体,是因为其发债筹资类似于国债具有长期性和可持续性,按照相对固定的时间频率发行。这一特征优于国外政府“债券银行”,后者的债券发行频率不高,且发行规模有限,在可持续方面存在不确定性。
二是资产端视角,政策性金融机构筹资用途有别于普通金融机构的商业化项目投向,筹集资金聚焦服务国家战略性项目和实体经济的长远发展目标。与国外政府“债券银行”的中介特征虽然具有一定的相似性,但是我国政策性金融机构服务实体经济的主动性更强,国外政府“债券银行”筹资受限于服务地方政府的筹资活动,具有被动性特征。
此外,我国政策性金融机构的债券发行早于地方政府债券,而非地方政府筹资模式分化的产物;政策性金融债券具有准政府信用,地方政府债券的产生与规模扩张的主旨在于规范政府债务、服务实体经济发展融资,具有“隐性债务显性化”特点。我国地方政府债券发行尚未出现中介模式,主要由地方财政自发发行;虽然有研究呼吁设立地方政府“债券银行”,但是尚未有等同国外政府“债券银行”的模式出现。
03?问题发现:“债券银行”发展面临“危机育新机”
从金融史视角,迄今为止只有美国和英国是世界上公认的金融强国,其中,在美国资本市场上,市政债券和市政“债券银行”具有现实意义的金融创新。中国建设金融强国要结合国情走中国特色金融发展之路,但是有必要去芜存菁地借鉴国际社会所认可的共性经验。新发展格局下,以政策性金融机构为代表的中国“债券银行”面临新问题,存在“危机育新机”的发展机遇。
本文选择债券市场为研究领域,聚焦地方政府债务问题、绿色金融问题和金融市场开放问题观察“债券银行”发展机遇:
(一)地方政府债券市场面临新“债务化解”风险
债务扩张和通货紧缩是影响一国经济增长的危险组合。虽然,相较全球经济发展,中国经济增长态势健康,具有制度性优势和长期发展的韧性,但是应高度重视上述危险组合,避免出现边缘徘徊陷入危机。地方政府债券经过近10年的发展,已经成为银行间债券市场第一大规模债券品种(超过国债和政策性金融债券)。截至2024年4月,地方政府债券存量市场规模超过41万亿元,其中,一般债接近16万亿元,专项债超过45万亿元。地方政府债务扩张存在地区经济发展不平衡、债务偿还受经济顺周期影响等问题,部分地方政府债务目前呈现风险性表象。202
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