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税务公益诉讼的起诉主体研究

一、检察机关作为起诉主体存在的问题

2015年7月，为强化对国家、社会公共利益的保护，全国人大常委会审议通过最高检开展公益诉讼试点的决定，明确提出，在公益诉讼提起之前，人民检察院应依法监督行政机关，促使其纠正违法行为，依法履行职责。2017年6月，在修改后的《行政诉讼法》中，进一步明确了行政公益诉讼制度。在行政公益诉讼中，起诉主体为检察机关，并在我国实施。在税务执法中，无论是税务机关，还是工作人员，但凡侵害国家或社会公共利益，或者对我国法人、公民权益造成侵害，极有可能会面临税务公益诉讼。正是因为如此，在公益诉讼案件中，很多检察机关将税务机关明确为起诉主体，我们借助案例来研究检察机关作为起诉主体存在的问题。

通过在北大法宝数据库中检索“公益诉讼”，结果中检索限定当事人“税务局”，共检索到18份法律文书，通过筛选最终选定14份法律文书。通过研究发现，主要是检察院作为起诉主体，纳税人作为起诉主体的只有3个案例，并且无一例外地被判决驳回。可以看出作为税务公益诉讼起诉主体的检察机关存在以下问题：首先，在履职过程中，绝大部分案件都由检察机关发现，其他的案件难以涉及，所以存在受案范围狭窄的问题。其次，在检察院作为起诉主体的案件中，检察院作为起诉主体存在较高的撤诉率，撤诉的原因主要是，被告履行了法定职责。最后，所有的案件都是以检察机关作为起诉主体，除此之外，在执法过程中，法律监督由检察机关来执行。因此，就面临着“自己监督自己”的问题。面对这类现象，应当提出具体的解决方案，这就需要进一步探究其原因。

二、原因探析

（一）受案范围狭窄

首先，《行政诉讼法》明确规定了受案范围，即国有财产保护、出让国有土地使用权、生态环境与资源保护、食品药品安全等领域，对这些领域行政公益诉讼的提起给出了明确规定。需要注意的是，这些领域后面增加了“等”。对于“等”这一字，应怎样理解？有两种不同的观念，一种是“等内等”，另一种是“等外等”。两者的区别在于是否把受案范围扩大到更多的领域，虽然“等”这个字为以后的立法留出了空间，从某种程度上来讲，在行政公益诉讼中，对其受案范围进行了限制。

其次，检察机关提起的诉讼更多局限于履行职责过程中发现的案件，其他一些损害纳税人权益和社会公共利益的案件，可能存在发现难的问题，因此范围较窄。囿于受案范围，检察机关对此会怠于起诉，而税务机关不依法履行职责，导致税款流失是否属于上述四类案件之一，仍存在争议，对此法律没有明确规定受案范围，检察机关会怠于起诉。再者这类案例，因为缺乏特定的相对人，致使受益对象不确定，积极起诉的主体缺失，这样一来，就根本无法有效保护国家、社会公共利益。所以，对行政公益诉讼案件而言，如果范围太窄，极有可能致使行政公益诉讼的功能受到一定限制，也影响了检察机关的监督作用。

（二）检察机关易撤诉

通过上述分析，可以发现检察院作为起诉主体的案件中，八成以上的案件检察院撤回起诉的理由是被告已依法履行职责。究其原因，主要是税务局得知起诉后，在作出最终判决之前会通过不同方式进行补救，防止出现败诉现象，如及时追缴社保费用，依法履行了税收征管的职责，税务局已就相关行为立案检查，依法追缴完毕欠缴的土地使用税款等。在公益诉讼案件试点办法中，明确指出在提起公益诉讼时，检察机关扮演公益诉讼人的角色，对起诉的撤回具有决定权，后续审查工作由法院开展，裁定是否准许。该办法在出台之前，广泛征求意见，最高人民法院曾指出，撤回诉讼时，检察机关应向法院提出申请，并在法庭辩论结束前撤回公益诉讼。基于此，目前检察院作为起诉主体的案件中，对绝大部分案件而言，检察院撤回起诉的理由是被告已依法履行职责。撤诉的效果是对违法行为所产生的消极影响进行纠正，但值得注意的是，其并不能在法律层面上评价违法行为，甚至极有可能让人民对检察机关留下无力诉讼、败诉等不良印象。对撤诉这一问题而言，必须严格按照法律规定进行处分，依法行使处分权、审判权。当事人按照法律规定提起诉讼，法院按照法律规定进行审查，可依法撤诉，但不能忽视公众感受。

（三）与其角色冲突

在我国，检察机关发挥了法律监督的重要作用，其主要体现在对法院的裁判结果进行抗诉和提出检察建议，通过检察建议的方式监督违法情形。中央政法的工作会议明确提出，要将检察机关的法律监督功能进一步强化。但是目前检察机关作为行政公益诉讼的起诉主体，面临着“自己监督自己”的现象。在具体的行政公益诉讼中，检察机关被称为公益诉讼人，作为原告提起公益诉讼。在行政公益诉讼案件中，检察机关提起诉讼，扮演案件原告或起诉支持者的角色，与此同时，作为法律监督者，对行使监督职能的公正性具有决定性的作用。部分学者指出，检察机关既承担法律监督职能，也负责提起诉讼，这两种职能具有较大的差异，在行政诉讼案件的实际运作中根本不可能圆通。也有学者认为如果