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城市更新政策梳理及实施路径

广义的城市更新，它涵盖了老旧小区改造、环境综合整治、城市基础设施建设和改造等内容，对应日常所述分类中的综合整治、有机更新类城市更新。狭义的城市更新，是指特定极少数地区采用的“与原权利人协商收购”的非招拍挂获得土地使用权的方式，对应日常所述分类中的拆除重建类城市更新。

一、城市更新定义

城市更新项目是以人为本的新型城镇化，以转变城市发展方式、完善提高城市治理体系和治理能力、解决城市病为着力点，统筹城市规划、建设、管理，提高居民居住水平和防灾救灾能力，大力推动城市生态修复和功能完善，加强新型城市基础设施建设，强化历史文化保护和开发利用，提升城市精细化管理水平。

按照定义，城市更新一般包括整治类、改建类和拆除重建类三大类别，与住建部的“留改拆”描述相对应。

整治类项目不改变建筑主体结构和使用功能，以消除安全隐患、完善现状功能等为目的，一般不增加建筑面积。老旧小区改造可视为整治类城市更新的一种。

改建类项目一般不改变土地使用权的权力主体和使用期限，在不全部拆除的前提下进行局部拆除或加建，可实施土地用途变更，可适当增加建筑面积。

拆建类项目对原有建筑物进行拆除并重新规划建设，可能改变土地使用权的权利主体、可能变更部分或全部土地性质。也是影响更新单元内拆建比的主要因素。

二、城市更新政策发展

1、城市更新发展阶段及关键文件

棚改阶段：国务院《关于加快棚户区改造工作的意见》（国发〔2013〕25号）：全面推进各类棚户区改造，加快城镇旧住宅区综合整治，加强环境综合整治和房屋维修改造，完善使用功能和配套设施。

旧改阶段：国务院办公厅《关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》（国办发〔2020〕23号）：到“十四五”期末，结合各地实际，力争基本完成2000年底前建成的需改造城镇老旧小区改造任务。

城市更新阶段：2020年《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》，明确提出实施城市更新行动。“实施城市更新行动”首次写入我国五年规划，其重要性提到了前所未有的高度。2020年11月，住建部官网发布的文章《实施城市更新行动》，吹响了全国各地实施城市更新行动的号角。2021年全国两会，城市更新首次被写入政府工作报告；《“十四五”发展规划及2035年愿景目标纲要》中也提出，将实施城市更新行动，推动城市空间结构优化和品质提升，城市更新已升级为国家战略。

2、城市更新政策发展

（1）2021年政策

2021-3《2021年国务院政府工作报告》：需要解决好大城市住房突出问题，通过增加土地供应、安排专项资金、集中建设等办法，切实增加保障性租赁住房和共有产权住房供给。政府投资更多向惠及面广的民生项目斜，新开工改造城镇老旧小区5.3万。

2021-3《“十四五”发展规划及2035年愿景目标纲要》：加快推进城市更新，改造提升老旧小区、老旧厂区、老旧街区和城中村等存量片区功能，推进老旧楼宇改造，积极扩建新建停车场、充电桩。

2021-4《2021年新型城镇化和城乡融合发展重点任务》：实施城市更新行动。在老城区进以老旧小区、老旧厂区、老旧街区、城中村等“三区一村”改造为主要内容的城市更新行动。加快推进老旧小区改造2021年新开工改造5.3万个，有条件的可同步开展建筑节能改造。在城市群、都市圈和大城市等经济发展优势地区，探索老旧厂区和大型老旧街区改造。因地制宜将一批城中村改造为城市社区或其他空间。

2021-8《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知（征求意见稿）》：指导各地积极稳妥实施城市更新行动，防止沿用过度房地产化的开发建设方式，大拆大建，急功近利等问题。

2021-8住建部正式发布《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知（建科〔2021〕63号）》：明确城市更新四道红线：拆旧比不应高于20%、拆建比不宜大于2、就近安置率不宜低于50%和住房租金年度涨幅不超过5%。

2021-9《关于加强城镇老旧小区改造配套设施建设的通知》：加强项目储备：进一步摸排城镇老旧小区改造配套设施短板和安全隐患；强化资金保障：中央预算内投资全部用于城镇老旧小区改造配套设施建设项目，推动多渠道筹措资金。

（2）2022年政策

2022-1全国住房和城乡建设工作会议：将实施城市更新行动作为推动城市高质量发展的重大战略举措，健全体系、优化布局、完善功能、管控底线、提升品质、提高效能、转变方式。

2022-2国务院新闻发布会：下一个阶段，将从7个方面来推动城市更新：明确不同城市战略定位和核心功能；优化城市发展布局；完善城市功能；管控底线，防止大拆大建；提高居民生活品质，提升城市运行管理效能和服务水平；探索政府引导、市场运作、公众参与的城市更新可持续模式。

2022-3《2022年新型城镇化和城乡融合