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2025年耕地流出问题整改措施

2025年耕地流出问题整改工作坚持以习近平总书记关于耕地保护的重要指示批示精神为根本遵循，严格落实《中华人民共和国土地管理法》《基本农田保护条例》等法律法规，聚焦耕地“非农化”“非粮化”突出问题，以“全口径核查、分类别处置、强机制管控”为核心路径，重点围绕2023-2024年耕地流出图斑整改、历史遗留问题消化及长效监管体系构建展开，全面提升耕地保护精细化、精准化水平，坚决守住18亿亩耕地红线和粮食安全底线。

一、全口径精准核查，夯实整改底数

坚持“图斑到人、责任到田”原则，以第三次全国国土调查及2024年度国土变更调查成果为基础，结合2025年一季度卫星遥感监测影像（分辨率优于0.8米），对2023年以来耕地流出图斑开展“地毯式”复核。核查范围覆盖所有耕地流出类型，包括非农建设占用（含违法违规建设、合法手续但未落实占补平衡）、农业结构调整（种植结构调整、挖塘养鱼、林果业过度发展）、生态退耕（超政策范围退耕、违规还林还草）、灾毁耕地（自然灾毁未及时复垦）四大类。

核查过程中，严格执行“三对照、三确认”标准：对照国土空间规划和土地利用年度计划确认建设项目合法性；对照耕地认定标准（耕作层厚度≥30厘米、坡度≤25度）确认流出耕地质量；对照承包经营权人、集体经济组织及乡镇政府三方签字确认的现场勘查记录确认流出原因。对影像模糊或地类存疑的图斑，采用无人机（航高≤120米，影像分辨率≤5厘米）补充航拍，同步采集土壤样本检测有机质含量、重金属污染等指标，形成“一图斑一档案”，包含卫星影像、现场照片、勘查笔录、检测报告等佐证材料。

2025年6月底前完成全域核查，建立分级分类整改台账：一级台账为违法违规占用耕地（占比约15%），需立即整改；二级台账为合法但未落实占补平衡或进出平衡的耕地流出（占比约35%），需限期补办手续；三级台账为历史形成的农业结构调整（占比约40%），需有序引导恢复；四级台账为灾毁及生态退耕（占比约10%），需分类制定修复或补划方案。台账经县级自然资源、农业农村、生态环境部门联审后，报市级政府备案，确保底数真实、数据精准。

二、分类别攻坚处置，推动问题动态清零

针对不同类型流出耕地，实行“一案一策”整改，重点突破存量问题、严控新增问题，2025年底前实现违法违规流出耕地整改率100%、其他类型流出耕地整改完成率不低于85%。

（一）非农建设占用耕地整改

对2023年1月1日以后新增的违法违规占用耕地建设项目（包括住宅、厂房、仓储等），严格落实“六个严禁”：严禁以设施农业为名违规占用永久基本农田建设非农设施，严禁通过“化整为零”拆分审批规避耕地占补平衡，严禁未批先建、边批边建占用耕地。对已查明的违法项目，区分主体责任：属企业或个人违法的，由自然资源部门下达《责令改正通知书》，限期15日内自行拆除地上建筑物、恢复耕作层（耕作层厚度需达到原耕地标准的80%以上）；逾期未拆除的，由县级政府组织联合执法强制拆除，拆除费用由违法主体承担，并按占用耕地面积每平方米50-100元处以罚款；属地方政府违规审批的，严肃追究相关责任人党纪政纪责任，项目涉及的耕地必须全部复耕，不得通过补划规避责任。

对2023年前形成的存量违法建设项目，区分是否符合国土空间规划：符合规划且属于国家重点项目、民生工程的，限期3个月内完善用地手续，按“占优补优”原则落实耕地占补平衡（补充耕地需位于同一县域，质量等别不低于被占用耕地）；不符合规划的，限期6个月内拆除复耕，确因特殊情况无法拆除的（如涉及公共利益且无替代方案），需报省级政府批准，按占用耕地面积的2倍补划永久基本农田，并扣除所在县（区）下一年度新增建设用地指标的30%。

（二）农业结构调整类耕地流出整改

重点清理“非粮化”问题，明确耕地主要用于粮食和油料作物、蔬菜等农产品及饲草饲料生产，永久基本农田重点用于粮食生产。对2023年以来新增的挖塘养鱼、种植苗木花卉（胸径≥5厘米）、超标准建设经济林（连片面积≥10亩且种植年限≥3年）等占用耕地行为，实行“进出平衡”刚性约束：占用1亩耕地发展上述产业，需同步在县域内复垦或开垦1亩同等质量的耕地（优先复垦2年内撂荒的耕地），复垦耕地需经农业农村部门认定具备粮食生产能力（土壤有机质含量≥2%、排灌条件达标）。

对2020-2022年形成的存量“非粮化”耕地，按照“尊重历史、分类处置”原则：对种植水果、茶叶等经济效益较高但未破坏耕作层的，允许保留但需签订《耕地使用承诺书》，明确3年内逐步恢复粮食种植（每年恢复面积不低于30%）；对挖塘养鱼、建设温室大棚（棚高≥3米、硬化地面）等破坏耕作层的，限期1年内回填复耕（回填土需分层压实，耕作层厚度≥30厘米），复耕后连续2年种植粮食作物（小麦、水稻、