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教育经费投入结构优化对教育公平的影响——基于生均公用经费

基准定额制度

一、摘要与关键词

摘要：

教育经费投入结构是影响教育质量和教育公平的关键变量。生均

公用经费基准定额制度是中国深化教育财政体制改革、推进义务教育

优质均衡发展的一项核心制度设计。该制度旨在通过统一投入标准和

优化经费使用结构，缓解区域、校际间的经费投入差异，从而保障教

育的输入公平。本研究旨在系统评估生均公用经费基准定额制度的实

施对教育经费投入结构优化的实际效应及其对教育公平的直接影响。

研究采用县域面板数据的因果推断模型，重点考察该制度对公用经费

、人员经费和基本建设经费三项投入结构的调整作用，并以校际间生

均公用经费差异的变异系数作为核心公平指标。核心发现表明，基准

定额制度显著提升了公用经费在总教育投入中的占比刚性，有效抑制

了公用经费的校际间差异，在实现“基础保障公平”上成效显著。然

而，该制度对人员经费和基本建设经费的挤占效应存在，且其结构性

硬化可能对欠发达地区学校的个性化发展和突发性需求造成约束。研

究结论认为，基准定额制度是实现教育财政保底公平的有效工具，但

其长效机制需要与差异化倾斜政策和绩效评估机制相结合，以确保投

入结构的优化能够同时服务于公平与效率的双重目标。

关键词：教育经费投入结构；生均公用经费；基准定额制度；教

育公平；投入刚性；结构优化

二、引言

教育经费投入结构是教育资源配置的核心环节。投入总量决定了

教育事业的物质基础，而投入结构则决定了资源配置的效率和公平性

。在一个国家或地区的教育投入中，通常划分为人员经费（如工资、

福利）、公用经费（如日常教学、办公、维护费用）和基本建设经费

（如校舍、设备购建）三大块。这三者之间的比例关系，不仅体现了

教育财政的政策偏好，更直接影响到教师待遇、教学条件和学校发展

活力。长期以来，中国教育投入存在着“重建设、轻公用”、“重人

员、轻发展”的结构性失衡现象，尤其在县域和校际之间，这种失衡

导致了教学条件和资源配置的巨大差距，成为制约教育公平和教育质

量提升的关键障碍。

为解决这一结构性矛盾，国家推行了生均公用经费基准定额制度

。这一制度的本质是财政投入标准化、法治化的体现，旨在通过设立

一个由政府财政保障的、统一的生均公用经费最低标准，并定期随物

价水平、办学需求进行动态调整，从而实现公用经费投入的刚性和均

等化。该制度的核心目标是通过“刚性约束”，保障学校基本的日常

运转和教学活动需求，将公用经费从过去的“弹性支出”转变为“法

定保障”，最终实现教育的输入公平。

然而，一项重大的财政制度改革必然带来结构性调整和再分配。

基准定额制度对教育经费投入结构的影响并非是单向的。一方面，它

以刚性保障了公用经费的投入，缓解了公用经费被人员经费或基本建

设经费挤占的风险；另一方面，这种“一刀切”的基准定额，是否会

导致经费使用上的同质化，从而抑制学校办学的特色发展和个性化需

求？此外，在投入总量有限的情况下，公用经费的刚性增长，是否会

对人员经费（如教师绩效工资）和基本建设经费（如危房改造、设备

更新）产生挤占效应？这种挤占效应，尤其是对欠发达地区的薄弱学

校，其结构性影响和公平效应是复杂的、需要深入评估的。

因此，本研究的核心问题是：生均公用经费基准定额制度的实施

，对教育经费投入结构（公用、人员、基建）产生了怎样的刚性约束

与挤占效应？这种结构性优化或硬化对校际间的生均公用经费差异（

即教育公平）的实际影响如何？具体而言，本研究旨在：第一，构建

一个教育经费投入结构的约束与挤占模型，系统分析基准定额制度的

机制性作用。第二，利用县域或校际面板数据，实证检验该制度对公

用经费投入差异（公平指标）的因果净效应。第三，深入探讨基准定

额制度对不同类型学校（城市与乡村、重点与薄弱）投入结构的异质

性影响，并评估其对教育效率的潜在制约。本研究的最终目标，是为

深化教育经费投入结构改革、实现投入刚性与使用灵活性的平衡提供

科学的政策依据。

三、文献综述

本研究的理论基础立足于教育经济学中的教育生产函数理论、公

共财政学中的支出标准化理论和教育公平理论。

（一）教育经费投入结构与教育生产函数

教育生产函数理论试图将教育投入要素（如经费、师资、学校规

模）与教育产出（如学生学业成就、毕业率）联系起来。在投入要素

中，经费投入结构的重要性已得到广泛关注。

1.公用经费的关键作用：公用经费