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教育PPP模式在基础设施建设中的风险分担——基于世界银行PPP

合同范本

一、摘要与关键词

摘要：

公私合作（Public-PrivatePartnership,PPP）模式在教育基础

设施建设领域日益成为各国政府减轻财政压力、提高项目效率和引入

专业技术的关键手段。然而，教育PPP项目因其公共服务属性和复杂的

多学科需求，在风险管理上面临特有的挑战。本研究聚焦于世界银行

发布的PPP合同范本（尤其是其基础设施项目合同范本），旨在系统解

构在教育基础设施PPP项目中，项目生命周期内的关键风险是如何在公

共部门与私人部门之间进行分担的，并评估这种风险分担机制的效率

与公平性。研究采用规范法学与制度经济学相结合的文本分析方法，

对合同范本中关于设计、建设、运营、需求变化和不可抗力等核心风

险的分配条款进行逐一剖析。核心发现表明，世界银行的范本遵循了

“风险分配给最能管理或承担该风险的一方”的基本原则，但在教育

领域特有的“需求风险”（如学生入学人数波动）和“政治风险”（

如教育政策变动）的分担上，范本呈现出向公共部门倾斜以保障私人

部门投资回报的趋势。研究结论认为，教育PPP项目风险分担的关键不

在于避免风险，而在于构建一个动态的、激励相容的风险分配框架。

这一框架不仅要保障公共利益和教育服务的可持续性，更要通过清晰

、公平的合同机制，有效激发私人部门的创新能力和长期运营效率，

为全球教育基础设施PPP项目的合同设计提供了重要的规范性参考与实

践指导。

关键词：教育PPP，风险分担，世界银行合同范本，基础设施建

设，激励相容，公私合作

二、引言

在二十一世纪全球化的浪潮中，高质量的教育被视为国家核心竞

争力的基石。各国政府正面临着巨大的挑战：如何以有限的公共资源

，快速、高效地应对日益增长的教育需求，特别是改善和扩建老旧或

不足的教育基础设施，包括新建学校、升级教学设备和建设学生公寓

等。在这一背景下，公私合作（PPP）模式凭借其能够将私人部门的资

金、技术和管理效率引入公共服务领域的优势，已成为解决教育基础

设施供给短缺问题的全球性趋势。

公私合作的核心在于风险和收益的合理分配。一个PPP项目的成败

，往往取决于其风险分担机制的设计。如果风险分配不当，要么会因

私人部门承担过多不可控风险而导致项目融资成本过高，最终转嫁给

公共部门或用户；要么会因私人部门承担过少风险而缺乏创新和运营

效率的激励，损害公共利益。教育PPP项目相比于传统的基础设施项目

（如公路、电厂），具有其独特性，这使得其风险分担更为复杂。其

特殊性主要体现在：项目的公共服务属性要求高水平的公平性和可及

性；项目的需求风险（如学生入学率、政府教育规划）具有高度的政

策敏感性和不可预测性；同时，教育基础设施项目往往是非收费项目

，私人部门的收益主要来自政府的可用性付费或绩效付费，这使得合

同的设计对政府信用和政策稳定性要求极高。

为了规范全球PPP市场，特别是引导发展中国家的基础设施建设，

世界银行等国际组织发挥了重要作用。世界银行发布了一系列PPP合同

范本与指南，这些范本凝结了国际实践的经验教训，提供了一套被广

泛认可的风险分配原则。因此，本研究的核心问题聚焦于：以世界银

行的PPP合同范本为分析蓝本，教育基础设施PPP项目中的关键风险是

如何在公共部门与私人部门之间进行分担的？这种合同层面的风险分

担机制，是如何试图平衡私人部门的投资激励与公共部门的社会责任

和教育目标之间的关系的？

具体而言，本研究旨在深入探讨以下几个方面：第一，范本对传

统建筑风险、运营风险的分配遵循了哪些普遍原则？这些原则在教育

项目中是否有特殊体现？第二，教育PPP特有的“需求风险”和“政策

变动风险”是如何在范本中被定义和分担的？这种分担是否体现了对

私人部门的额外保护？第三，范本是如何通过风险分担机制，实现对

私人部门在建设和运营阶段“效率”和“绩效”的激励？本研究的目

标在于，通过对世界银行合同范本的深度规范分析，为我国及其他国

家在制定教育基础设施PPP合同时，提供一套基于国际最佳实践的、具

有理论基础和操作性的风险分担模型与制度启示。

三、文献综述

公私合作（PPP）模式的风险管理一直是项目管理、公共管理和法

律研究领域的核心议题。现有文献主要从风险识别、风险评估和风险

分担三个层面展开，为本研究提供了坚实的理论基础。

在风险识别与分类方面，学者们普遍接受一种全生命周期（Life-