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研究报告

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农业部国土资发〔2026〕155号

一、政策背景

1.政策出台的背景

(1)近年来，我国农业发展取得了显著成就，粮食产量连续多年稳定在6亿吨以上，农业现代化水平不断提高。然而，在快速发展的同时，农业资源利用和生态环境保护方面的问题也日益凸显。据国家统计局数据显示，截至2025年，我国耕地面积已降至20.4亿亩，比2010年减少了约1.5亿亩。同时，由于过度开发和污染，耕地质量下降，中低产田占比高达60%以上。此外，农业面源污染问题也日益严重，每年造成的经济损失高达数百亿元。

(2)在此背景下，我国政府高度重视农业资源保护和生态环境保护工作。2016年，国务院发布了《关于加快推进生态文明建设的意见》，明确提出要“实行最严格的耕地保护制度”，并提出了“到2020年，全国耕地保有量稳定在18亿亩以上”的目标。为进一步加强农业资源保护和生态环境保护，2018年，农业部、国土资源部等部门联合印发了《关于推进农业绿色发展先行区的通知》，决定在部分地区开展农业绿色发展先行区建设。

(3)农业绿色发展先行区建设旨在通过政策引导、技术创新、模式创新等方式，推动农业资源保护和生态环境保护，提高农业可持续发展能力。以某省为例，自2018年启动农业绿色发展先行区建设以来，该省耕地质量提升面积达到1000万亩，农业面源污染治理面积达到500万亩，农业绿色发展指数提高了10个百分点。这些成果不仅为当地农业发展注入了新动力，也为全国农业绿色发展提供了有益借鉴。

2.政策制定的目的

(1)政策制定的首要目的是为了确保国家粮食安全和农业可持续发展。随着人口增长和城市化进程的加快，我国对粮食的需求量持续增加，而耕地资源却面临减少和质量下降的双重压力。本政策的制定旨在通过优化土地资源配置，提高耕地质量，确保粮食生产稳定，满足人民群众日益增长的物质需求。根据联合国粮农组织的数据，全球约有7.95亿人面临粮食不安全问题，我国作为人口大国，确保粮食安全对于维护社会稳定和促进经济发展具有重要意义。

(2)政策制定还旨在推动农业产业结构调整和转型升级。当前，我国农业产业结构存在一定程度的同构化、低效化问题，这不仅制约了农业发展，也影响了农民收入的持续增长。本政策通过引导农业向绿色、优质、高效方向发展，促进农业产业链延伸和农业多功能性开发，旨在提高农业整体竞争力。例如，政策鼓励发展设施农业、生态农业和观光农业，这些新型农业业态不仅增加了农民收入，也为农村经济发展注入了新活力。

(3)此外，政策制定还关注农业生态环境保护，旨在实现农业与生态环境的和谐共生。长期以来，农业发展过程中存在的资源过度利用、污染排放等问题，对生态环境造成了严重破坏。本政策通过实施耕地保护、农业面源污染治理、农业废弃物资源化利用等措施，旨在改善农业生态环境，提升农业可持续发展能力。例如，政策提出到2025年，全国化肥使用量要实现零增长，农药使用量要减少10%，这将有助于减少农业面源污染，保护水资源和土壤资源，为子孙后代留下绿水青山。

3.政策出台的时间节点

(1)政策出台的时间节点具有重要的历史背景和现实意义。2026年，我国正处于全面深化改革的关键时期，国家对于农业现代化和生态文明建设提出了更高要求。在这一背景下，农业部国土资发〔2026〕155号政策的出台，旨在贯彻落实党的十九大精神，深入推进农业供给侧结构性改革，推动农业高质量发展。根据国家统计局数据显示，2025年全国粮食总产量达到654.5亿公斤，较上一年增长0.9%，但与此同时，农业资源利用效率仍有待提高。政策出台前，我国耕地质量平均下降0.2个百分点，而政策实施后，预计将提高0.5个百分点以上，这对于保障国家粮食安全和农业可持续发展具有重要作用。

(2)政策出台的时间节点与国家重大战略部署紧密相连。2026年，我国将全面实施乡村振兴战略，而农业绿色发展是乡村振兴战略的重要内容。在此背景下，政策的出台旨在为农业绿色发展提供强有力的政策支持。据国家农业农村部数据显示，2025年，我国农业绿色发展先行区建设覆盖面积达到1亿亩，其中，政策实施前，先行区粮食产量比非先行区高出5%以上。此外，政策实施后，预计将进一步扩大先行区建设规模，覆盖面积将增至1.5亿亩，推动农业绿色发展取得更大成效。

(3)政策出台的时间节点也与国际国内形势密切相关。在国际上，全球气候变化和资源环境约束日益严峻，我国作为负责任的大国，积极应对全球挑战，推动绿色发展。在国内，我国正处于经济转型升级的关键时期，需要调整优化产业结构，提高资源利用效率。在此背景下，政策的出台旨在引导农业产业向绿色、低碳、循环方向发展，推动农业供给侧结构性改革，为我国经济社会持续健康发展提供有力支撑。以某省为例，政策实施后，该省农业废弃物资源化利用率达到8