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研究环境行政合同中的法律风险防控——基于PPP项目的实践分析

摘要

随着“美丽中国”和生态文明建设的深入推进，政府和社会资本

合作（Public-PrivatePartnership,PPP）模式被广泛应用于环境基

础设施建设和公共服务供给领域，催生了大量的环境行政合同。此类

合同兼具行政性与合同性的双重属性，其履行过程复杂、周期漫长，

面临着独特的法律风险。本研究旨在深入探讨环境行政合同中的法律

风险及其防控机制，并以环境PPP项目的实践为分析蓝本，为提升环境

治理效能与保障各方合法权益提供理论依据与实践指导。本研究综合

运用文献研究法、规范分析法与案例分析法，对环境行政合同的理论

基础、法律框架进行梳理，并选取污水处理、垃圾焚烧等典型环境PPP

项目案例进行深度剖析。研究结果表明，环境行政合同在实践中主要

面临着合同效力风险、政府单方变更与解除风险、价格与回报机制调

整风险、不可抗力与情势变更风险以及争议解决机制不畅风险。这些

风险的产生，根源于公私合作内在的权力不对等性、环境公共利益的

不确定性以及现行法律制度供给的不足。本研究得出核心结论，即有

效的法律风险防控，必须构建一个从事前、事中到事后的全周期、多

层次的治理体系，核心在于通过精细化的合同设计、平等的协商机制

、动态的履约监管以及多元化的争议解决路径，来平衡政府的行政优

益权与社会资本的信赖利益，实现公共利益与商业利益的共赢。本研

究对于丰富行政合同法理论、指导环境PPP项目的实务操作具有重要的

理论和实践意义。

关键词：环境行政合同；法律风险；风险防控；PPP项目；行政协议

引言

研究背景阐述

在当今中国，生态文明建设被提升至前所未有的战略高度，污染

防治攻坚战和“美丽中国”建设目标的提出，对环境治理的投入规模

、专业水平和运营效率都提出了更高的要求。传统的由政府大包大揽

的环境基础设施建设和运营模式，日益暴露出资金不足、效率不高等

弊端。在此社会大背景下，政府和社会资本合作（PPP）模式作为一种

创新的公共产品供给机制，被寄予厚望并得到大力推广。从城市污水

处理厂的升级改造，到垃圾焚烧发电厂的投资建设，再到流域生态环

境的综合治理，环境领域已成为PPP项目应用最为广泛和深入的行业之

一。这种合作模式的核心法律载体，便是一份由行政主体（政府方）

与社会资本方（企业）签订的，旨在提供环境公共服务的协议，学理

上通常将其界定为“行政合同”或“行政协议”。这类合同关系着数

以百亿计的投资、长达数十年的运营，以及至关重要的环境公共利益

的实现，其稳定性和可预期性是PPP模式成败的关键。

研究问题提出

然而，环境行政合同在实践中并非一帆风顺，其履行过程充满了

复杂的法律风险，频繁出现的合同纠纷甚至项目失败案例，使得这一

问题成为制约环境PPP模式健康发展的关键因素。与纯粹的民商事合同

不同，环境行政合同具有深刻的“公私合营”烙印，一方是掌握公权

力、以实现公共利益为首要目标的政府，另一方是追求合理投资回报

的社会资本。这种主体地位和价值追求的天然差异，决定了合同关系

的内在张力。更为复杂的是，环境问题本身具有高度的不确定性和动

态性，环境标准可能提高、治理技术可能革新、公众的环保诉求也可

能变化，这些都可能要求对原有的合同内容进行调整。在此情境下，

一系列尖锐的法律问题随之产生：政府能否基于公共利益的需要单方

变更甚至解除合同？如果可以，其权力边界何在？对社会资本造成的

损失应如何补偿？合同约定的价格调整机制在面对重大外部变化时是

否依然有效？当双方发生争议时，是应优先适用民事诉讼还是行政诉

讼？目前关于这些核心问题的法律规定尚不完全明确，理论研究也不

够深入，导致在实际操作中，政府方和社会资本方都面临着巨大的法

律不确定性，严重影响了社会资本参与环境治理的积极性和项目的长

期可持续性。

研究目的与意义

本研究旨在系统探究环境行政合同中的主要法律风险类型，深入

剖析这些风险的成因，并以环境PPP项目的丰富实践为基础，构建一套

科学、有效的全周期法律风险防控体系。本研究的理论意义在于，它

将极大地丰富和发展我国行政合同（行政协议）法学的理论。通过对

环境这一特殊领域的具体实践进行类型化分析，可以深化对行政合同

本质、特征、效力、履行及争议解决等基本理论问题的认识，特别是

在平衡政府行政优益权与保护相对人信赖利益这一核心议题上，为理

论的精细化提供实践素材。本研究的实践意义则更为直接和重要：研

究