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我国职务与职级并行制度的变迁分析

1.1我国职务与职级并行制度的实施背景

新中国干部人事制度是基于革命战争时期的干部制度建立的，随着经济体制改革进行，干部人事管理的弊病显现，我国开始探索改革干部人事管理制度。1984年，党中央提出要开展干部人事立法工作，并由中组部和原劳动人事部牵头起草《国家工作人员法》。该文件也就是1985年发布的《国家行政机关工作人员条例》，此文件也是《国家公务员暂行条例》制定的基础文件。

1993年8月，国务院颁布的《国家公务员暂行条例》标志着我国国家公务员制度的正式确立，199年10月正式实施。此后，《党政领导干部选拔任用工作暂行条例》、《深化干部人事制度改革纲要》、《中华人民共和国公务员法》等一系列法律、规章政策文件的颁布和实施，使我国机关干部人事管理科学化、规范化、制度化程度不断提高。明确将公务员职位细分为综合管理类、专业技术类和行政执法类等大类，再根据职位类别设置不同的职务序列，针对不同类别的公务员采取不同的管理办法。相应地不断完善激励保障。也正因为此，长期以来，在我国公务员工作都被人们看成是“铁饭碗”，只要没有出现影响极其恶劣的错误，公务员就能够在编制体系的保护下平稳地度过职业生涯并享受优厚的待遇。

以往的公务员队伍结构就像是以职务为划分标准的金字塔，整个金字塔一共有12层，处于金字塔顶端的是国家级正职公务员，处于金字塔最底部的是基层的普通办事人员。在级别较高的国家机关，由于体系更为庞大，其职务层次更为复杂；而在级别较低的国家机关，由于体系较小，其职务层次较为简单。在这种设置的背后，折射出一种不公正的色彩，即便是通过考录的本科生、研究生等都会因为自己所在的工作机构的级别影响到日后所享受的待遇和职务晋升。绝大部分基层公务员们的仕途在科员、科级就止步不前了，这些公务员的事业心和工作积极性都会受到一定的影响。

在我国有3/5的公务员都为基层公务员，对他们来说，职务不能晋升则薪资不能提高，他们的生活水平也就得不到改善，这就使他们将更多的关注点放在了职务晋升上，很多公务员的工作效率因此下降。为了满足自己的生理需求和更高层次的需求，一些基层公务员选择通过走后门等方式来改变自己的境遇，这对于社会风气有非常不利的影响。[12]

新制度主义学者认为，制度不同于以往的政治制度，是一套被用于支配特定行为模式与相互关系的行为规则。公务员制度安排了公务员个人与他人、个人与单位组织之间的交往或竞争方式[19]。职务与职级并行制度的出台就力图于从体制上改变基层公务员只靠职务晋升困境，在职务不提拔、工作岗位不发生变化的情况下，把那些工作表现良好的干部晋升到与其上一级职务层次对应的职级，根据所任职级执行相应的工资标准，享受相应职务层次的住房、医疗、交通补贴、社会保险等待遇。针对因为机构改革所导致的某些部门级别规格降低这一情况，原任领导干部的待遇仍可按照原行政级别确定。同时，同一职务层次的人因为不同的个人资历、工作年限、能力，级别也相应的不一样，这是为了减轻对依靠职务晋升的依赖。总之，该项制度有助于调动基层公务员的工作积极性，为提高业绩积极作出努力，最终增强基层公务员队伍的工作效能。

1.2我国职务与职级并行制度的调整沿革

根据我国各地区经济环境、政治环境、文化环境的不断变化，公务员制度也在不断继承与创新中调整发展。自1985年开始实施薪酬制度改革后，1993年进一步大幅调整公务员薪酬体制，开始探索职务工资和级别工资并行，改变原有单轨制晋升模式。已经大致经历了职务与级别分离、职务与级别制度创新、职务与职级并行政策探索三个阶段，现在进入了职务与职级并行制度全面推广阶段。

1.1.1以职务工资为主阶段（1993-2004年）

1993年至2004年间可以被视为以职务工资为主阶段。《国家公务员暂行条例》的颁布，规定行政机关实施职位分类制度，将公务员的级别划分为15级，职务与级别相对应，以最基层的办事员为例，最低为十五级，最高也才只能提升到十级；而大多是基层公务员穷尽一生退休前能达到的科级正职、乡级正职或主任科员等职务，最低为十二级，最高也才只能提升到九级。

在这个阶段，各级各类公务员的职务晋升，以坚持德才兼备、任人唯贤作为最重要的评价标准和原则，特别注重公务员个人平时的工作实绩。过少的级别设置、过窄的职务对应级别段，公务员级别确定很大程度上依据职务而定。

因此，机构规格限制和职数有限，长期为组织带来有效激励不足的问题，对公务员个人的工作态度有很大影响。尽管区分了领导职务和非领导职务，却没有划分职位类别，非领导职务的设置在实际公务员人事管理过程中完全无法满足公务员个人职业发展的需要，很多基层公务员工作积极性随着工作年限增长，逐渐降低，要么采取消极应对、消磨度日方式，要么辞职下海、另寻出路。

1.1.2职务与级别制度创新阶段