地方政府自行发债试点与完善.pdfVIP

视 点 主持人：赵雪芳 39 值得注意的是，即使是地方政府自行发债，也并不是完全意义上的地方政府债 券，因为“自行”并不意味着“自主” 地方政府自行发债试点与完善 ■　肖　琼　钟　帅 眼国际，欧债危机逐步升级，欧洲各国政府紧缩财 配各地方政府债券融资规模是不经济的，徒增了信息的收集成 放政，种种迹象让人们对政府发债融资产生了畏惧心 本和决策风险。 理。在“谈政府债色变”的国际大背景下，我国却 鉴于此，2011年财政部开始试点地方政府自行发债，目 开始试点地方政府自行发债，由此，地方政府发债的必要性 前试点地区包括上海、广东、浙江和深圳四省市。试点的开 以及如何保证我国地方政府债券持续健康发展而不重蹈欧洲 展意味着真正意义上的地方政府债券加速推进。但是，值得 的覆辙成为人们关注的话题。 注意的是，即使是地方政府自行发债，也并不是完全意义上 的地方政府债券，因为“自行”并不意味着“自主”。从试 我国地方政府自行发债试点 点的相关规定来看，地方政府自行发债额度仍然包含于今年 2000亿中央代发地方债规模中，地方政府发行债券受到的限 我国地方政府通过债券进行融资的行为早已有之，但这 制与之前没有太大区别。因此，“自行发债”与“自主发 些债券并不是严格意义上的地方政府债券。在《2011年地方 债”还存在一定的差距。 政府自行发债试点办法》颁布以前，按照法律规定，一般情 不过，我们也应该看到改革积极的一面，地方政府自行发 况下地方政府不得发行地方政府债券。那么，之前地方政府 债与财政部代发地方政府债最重要的一个不同之处在于发行主 是如何通过债务资本市场融资的呢？大体来说有两种途径： 体发生了微妙的变化。在财政部代发地方政府债的机制下，虽 一是通过地方政府融资平台来发行企业类债券，即所谓的 然发行人归根结底是地方政府，财政部只起到类似“代理人” “城投债”；二是由财政部代理地方政府发债。事实上，通 的作用，但是正是由于有了中央政府挡在地方政府与债务资本 过融资平台发行“城投债”是以往地方政府发债的主要渠 市场之间，地方政府并不直接接触债务资本市场，对市场运行 道。虽然原则上此类债券的偿付主体为各地方政府，但是因 规律没有切身的体会，市场对地方政府的约束作用有限，例 为其统一由财政部代发并代办还本付息，从而具备了国家信 如，以债券发行利率为例，在财政部代发的情况下，因为市场 用的隐性担保。 相信中央政府的隐性担保，各地区政府的融资成本均与国债相 以上两种地方政府的债券融资方式并不成熟，可以看做是 近，并没有充分反映各地区经济发展和政府财政状况的差别。 一种临时性制度安排。这是因为：首先，对于“城投债”，一 在地方政府自行发债的机制下，地方政府直接面对债务资本市 方面，从法律上看，这些政府对融资平台发行债券作的担保有 场，若要以合适的融资成本获得足够的融资规模，就必须增强 些是不合规甚至不合法的，担保的有效性值得怀疑，因此，国 自身财政状况的管理，否则投资者将“用脚投票”，这将有效 务院于2010年发出了《关于加强地方政府融资平台公司管理有 地推动地方政府融入金融市场的生态圈中，充分发挥市场机制 关问题的通知》，明确禁止地方政府以“直接、间接形式为融 对地方政府发债的约束力。 资平台公司提供担保”；另一方面，部分融资平台企业达不到