中国大气污染物排放总量控制政策框架研究.pdfVIP

摘 要 过去二十多年中，中国政府主要围绕排放标准控制污染物的排放浓度来实施 环境政策和环境管理。中国的达标排放工作已经良好进行，但是中国的城市空气 质量却依然没有改善，必须寻求新的控制策略和方法，总量控制政策正式符合这 一需求，应运而生。到目前为止，我国的大气污染物总量控制仍然缺乏一套全面、 细致和符合实际情况的总量控制政策框架，也缺乏一整套的环境政策和管理模 式。本研究从这一需求出发，通过严谨的论证，提出适合中国的总量控制政策框 架。 论文目标是建立可实施、可核查的中国大气污染物排放总量控制管理模式， 使得总量控制政策更加具有可实施性，更好的费用效果。论文思路是：从环境经 济学的基本理论出发，用费用效果分析对总量控制进行全面的审视，分析总量控 制的特点并提出总量控制的适用条件和适用范围。在此基础上，对我国当前国家 和地方的总量控制计划和总量控制政策体系进行分析，指出其中的不足，并分析 其原因和改进方法，最后提出总量控制的理想目标模式、政策框架和我国总量控 制监控制度建设的具体内容。 论文的主要内容如下： （1）重新界定“总量控制”的概念，提出了采暖期总量控制目标的设想。 本论文提出新的总量控制概念：总量控制是在受控污染源已经实现连续达标 排放后，为降低全社会的污染控制成本，在不提高排放标准的前提下，寻求减少 特定时间段内区域污染物排放总量以提高区域环境质量的污染控制政策。该定义 明确了总量控制要以连续稳定达标排放为前提，以改善环境质量为根本目标，以 控制特定时段、区域、污染物排放总量为手段，以降低污染物控制成本为策略的 管理手段。 本论文对总量控制政策的目标设定作了详尽的论述，规范了目标的表述形式和 设定方法。经过实证研究发现，我国城市空气中超标污染物主要是颗粒物，而颗 粒物超标主要集中北方城市，而北方城市二氧化硫和颗粒物超标时段又主要集中 在需要采暖的冬、春两季，其他季节长时间连续超标基本没有出现。以年为单位 控制容易忽略污染物部分时段集中排放的问题，污染物部分时段集中排放会进而 导致空气质量部分时段严重超标，这与总量控制要保护人群健康的目标是相违背 的。所以本论文提出一种新的控制设想：将年总量控制改为采暖期总量控制，其 他季节由于基本不超标所以采用普通的控制手段。这样一方面可以保证控制的重 点突出，提高控制效率，另一方面也改进了以年为单位控制策略的合理性，更加 I 切合总量控制政策以人为本的基本出发点。 （2 ）设计了总量控制政策目标的基本表达形式。 总量控制与浓度控制一样，最终目标都是为了保护人群健康，二者具有内在 的目标一致性，中国的大气污染物排放总量控制应该从保护人群健康出发，设定 总量控制的目标和控制策略。在本文在总量控制目标设定的研究过程中，体现了 注重总量控制政策的费用有效性、可实施性、清晰性、可监控性、管理可行性等 设计思路，与实际问题和实际管理过程紧密结合，设计出更加合理的总量控制目 标描述框架。本部分指出，针对空气环境质量的大气污染物排放总量控制政策的 目标，应该由国家负责酸雨和二氧化硫的总量控制，而由城市负责颗粒物的总量 控制；除年控制总量外，还应该重点设定采暖期的总量控制目标。 （3 ）对实施总量控制的条件进行了分析。 我国目前的大气污染物排放总量控制的基础是环境统计和连续达标排放，但 是目前我国的环境统计水平不足以支持实施有效的总量控制政策，现行监测能力 和监测机制更加无法为总量控制的监控提供有力支持。所以，在中国目前的实际 情况并不能支持总量控制政策的有效实施。所以本论文提出了改革中国环境监测 制度的设想，提出以政府主导监测市场管理、第三方为监测实施主体的监测市场 化改革，提升中国的污染源信息收集能力和监控能力。第三方是独立于政府和污 染源的利益主体，可以是企业或者事业单位。 （4 ）对中国现行总量控制相关政策进行了评估。 笔者通过对现行总量控制相关政策进行评估后发现，总量控制在中国已经确 立了其法律地位，结合其他相关法律、法规、规范、标准等，可以说中国目前已 经具备了实施总量控制政策的法律环境，但是由于总量控制的实施细则或条例的 制定颁布相对滞后，导致相关的战略缺位，政策框架尚未建立，实施机制不明确， 使得总量控制政策实施效果比较差。同时，总量控制政策与其他相关