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中国内地保税区发展中的法律问题研究 中文摘要 中国内地保税区（Free Trade Zone）是中国内地在对外开放的大背景下创 造出来的特殊海关监管区域。基于各保税区优越的地理位置和基础设施条件、 优惠的投资政策、灵活的管理体制、加上保税区特有的保税以及贸易功能，保 税区在扩大对外开放、促进招商引资、以及扩大出口等方面发挥了不可替代的 作用。然而，随着保税区的自身发展以及外部环境的巨大变化，保税区的运作 也出现了一系列问题，主要表现在下列方面： 首先，由于各保税区均由所在地地方政府提出申请并经国务院逐一批准设 立，实行 “先操作后立法”的管理模式，加上国务院各主管部门对于保税区的 定性存在很大差异。造成中国内地保税区运营与管理中出现了种种问题，如立 法层次过低、各个主管部门规范性文件有冲突、规范性文件与实际操作相互脱 节、保税区灵活的管理体制向传统管理体制回归等，使保税区企业的运营面临 种种不确定性。 其次，《企业所得税法》以及实施细则实施后取消了适用于保税区的优惠 政策，地方性的财政扶持政策正面临清理，加上保税区企业申请出口退税程序 复杂，保税区企业的运营成本显著提高。 再次，中国加入 WTO 以及《外商投资商业领域管理办法》的颁布，使得保 税区缓纳关税以及发展国际贸易的先发优势（例如，《外商投资商业领域管理 办法》颁布以前，外高桥保税区内可以以20万美金为注册资本设立外商独资贸 易公司）已经明显削弱，造成了保税区投资出现“外逃”的迹象。 最后，近年来，国务院批准设立的出口加工区、保税港区的政策与保税区 重合但更为优越，在一定程度上给保税区带来了竞争压力。 可见，虽然中国内地的保税区在中央政府文件以及各保税区宣传资料中的 英文翻译都采用“Free Trade Zone”，但是跟发达国家和地区的自由贸易区仍 4 中国内地保税区发展中的法律问题研究 然存在一定差距。如果对于上述问题进行分析，我们可以发现其根本原因在于： 虽然中国内地保税区以“自由贸易区”命名、其设立以国际自由贸易区为功能 取向、并且参照了国外自由贸易区的理论范畴进行了最初的制度设计，然而， 中国内地保税区在定性和功能定位、立法和政策制定、行政管理体制构建上还 与发达国家和地区的自由贸易区存在一定差距。为适应经济全球化和一体化， 特别是中国内地加入 WTO 以后以及国家经济发展战略的调整，解决保税区自身 运营管理过程中的问题，进一步开发保税区的功能，保税区的转型刻不容缓了。 为了解决中国内地保税区运营中出现的问题并适应外部环境的变化，中国 政府于2003年开始批准设立保税物流园区、实行“区港联动”，参照发达国家 和地区的经验进行保税区向自由贸易区的转型试点。然而，“区港联动”试点 没有对于保税区的功能和性质进行重新定位，也没有从根本上进行立法和管理 体制的改革，上述问题没有得到有效解决，因此赋予保税物流园区的政策优势 （例如入区退税等）和功能（采购中心）没有完全发挥，保税物流园区与发达 国家和地区真正的自由贸易区之间还存在着一定差距。 如果对发达国家和地区自由贸易区运营与发展的成功经验进行研究，我们 可以得到如下启示：1)自由贸易区的性质定位要十分明确，即“境内关外”； 2)自由贸易区的法制保障要健全完备，即要“先立法后设区”。除国家立法外， 所在地方政府或者自由贸易区的地方管理机构可以根据授权制定了相应的条例 规章，但前提是要遵循法定的立法原则和程序并且不能跟上位法相冲突；3)要 加强自由贸易区管理机构的权威性，自由贸易区最高管理机构都是经联邦政府 授权的专门机构；4)在提供自由贸易区优惠政策的前提下，港口和海关要建立 信息共享平台；5)自由贸易区的海关监管应当十分便捷。 鉴于此，个人认为，为避免保税区向自由贸易区转型流于形式，当务之急 是要重新探讨中国内地保税区的性质和定位，吸取发达国家和地区的成功经验， 将保税区定位于“海关监管下履行自由贸易功能的特殊经济区域”。基于此定 位，国家应当制定并颁布适用于全国统一的《 自由贸易区法》（或者《保税区 法》）,并在此基础上进行行政管理体制改革。行政管理体制改革包括下列主要 方面：