我国担保行业监管之研究.pdfVIP

  摘要 担保作为信用链条上的重要组成部分，在金融体系内联系了银行的融资与 保险机构的保证功能，为不同经济主体提供专业风险管理服务并承担相应的风 险，在消费、投资、出口以及税收和财政等各个环节上起到信用评级、信用增 强和信用放大的功能，便利了交易的成功和资金的流动，兼具金融性和中介性 两种属性。 随着市场经济发展，为满足因市场交易主体在信息、利益、诚信及相关权 利义务不对称、市场交易不畅通所产生的巨大的信用担保需求，我国担保行业 在政府推动和市场需求的共同作用下应运而生。从担保业务性质来看，体现政 策导向的政策性担保业务，是政府弥补市场缺陷、调节资源分配、推动经济发 展的金融工具之一；同时经过十余年的摸索发展，商业性担保业务也在市场经 济中找到了适合自身发展的领域，展现出强大活力，逐渐成为现代担保业发展 的主要力量。从担保业务种类来看，我国担保业务品种也逐渐呈现出多元化的 特点，除间接融资担保仍为主流之外，工程担保、金融产品担保、司法担保、 再担保等业务增长迅猛。担保机构开始出现分化，既有全面经营各类担保业务 的综合性担保公司，也有专营某类担保业务的专业性担保公司；既有全国性的 担保机构，也有服务地方经济的区域性担保机构。 目前，我国担保行业正从初创期迈向成长期，不仅在国民经济体系中发挥 其重要作用，更成为我国金融体系中不可或缺的功能之一。对担保行业实施有 效监管，对担保行业自身发展、金融秩序稳定乃至社会经济发展都是十分必要 和紧迫的。通过建立监管体系，规定担保行业的准入条件、业务规范、监管规 则和法律责任，明确其性质、市场定位和基本运作规则，促使其按照审慎经营 原则，确立可持续经营的业务模式，才可实现行业可持续健康发展。 随着我国担保行业的探索起步，其监管框架也经历了多次演进，但遗憾的 是至今未形成清晰、有效的监管体系，直接导致了行业无序发展，不仅不利于 行业自身信誉，更不利于金融风险的化解。目前行业监管存在的突出问题包括： 多部委均根据自身行业特点对某一类担保业务制定监管政策，但由于立法层次 不高、内容空泛，可操作性差，导致执行效果不理想。多部委之间缺乏统一和 协调，在很多监管内容上有着明显矛盾或不合理地方，监管重叠问题突出；同 时很多担保领域尚未被涵盖在监管范围内，存在监管真空。此外，目前监管框 架未能明确区分政策性担保和商业性担保的监管重点和层次，也未有效区分监 管对象是监管业务还是监管机构。 针对担保业务的广泛行业渗透性和内生金融风险特性，为了维护金融体系 的稳定和担保行业健康发展，许多国家都纷纷对担保监管体制进行了不断改革， 1      形成了各具特色的监管模式和行之有效的监管制度。通过对以美国、英国及韩 国为代表的成熟担保市场监管实践的对比分析，本文汲取了四点借鉴思路，包 括对政策性和商业性担保业务进行区别监管，完善有效监管的法律基础，充分 发挥市场监管的作用，以及建立行业协会自律组织。 借鉴国外担保行业监管经验，结合我国担保行业监管现状和行业发展趋势， 本文对未来我国担保行业监管框架提出以下几点设想和建议： 首先，鉴于担保行业具有信用放大的金融属性，并逐步渗透于国民经济的 各个领域，尤其是与银行、资本市场及财政资金的紧密关联，有必要建立统一 的行业监管规则，消除监管真空，制定行业的最基本规则，如准入、退出、披 露机制及风险管理等。 其次，建议设立与银监会同等性质等级的信用担保监督管理委员会，作为 担保行业主管部门，其各地派出机构作为监管责任机构，对担保机构实行属地 化管理。信用担保监管委员会负责制定规则，规划行业发展，协调各部委出台 业务指导意见。现有各部委则根据各自业务领域出台针对各类担保业务的指导 办法，但须以行业统一的监管规则为基础，不得与其相矛盾。经各部委授权， 信用担保监管委员会负责落实担保机构是否按各部委出台的业务管理办法执 行，全面行使监管权力。针对政策性担保业务，增加财政部针对资金运作效率 和风险控制的特别监管制度，清晰划分财政部与信用担保监管委员会的监管职 责。本文认为，通过上述监管体系安排，层次清晰，内容完善，可有效减轻多 头监管和监管盲区的问题，提高监管效率，最大程度控制行业风险。 此外，制度环境也是对担保行业进行有效监管必不可缺的外部支持。一是 通过提高立法层次，完善法律法规内容；二是提高对担保机构信息披露的要求，