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1 《复旦公共行政评论》 《公共财政与政府改革》 2008年 美国预算过程的发展与演变 冯俏彬 【内容提要】美国预算过程的精巧性令人叹为观止，但是，它经历了长达两 百多年的发展与演变。本文认为，美国预算源自英伦传统，但在自身发展中经历 了三个阶段；1921年以前是国会占主导地位的古典预算时期，行政部门只是预 算执行的工具，1921年以后，以总统为首的行政部门在预算过程是逐渐占据了 主导地位，20世纪70年代以后，国会与行政部门分别制定自己的预算，最后形 成的预算往往是双方妥协的结果。结论是，“钱包权力是一切权力中最重要的权 力”，谁控制了预算，谁就控制了政府。这一点，对转型中的我国极具启示意义。 美国是个三权分立的国家，立法、司法和行政权分属于国会、最高法院和总 统，三个部分之间总体上是相互制约、相互依存的关系。美国也是个多党制的国 家，民主党和共和党两大党轮流执政，两党在国际与国内政策方面存在重大分歧， 换言之，一党的上台就是对另一党执政政策的纠正甚至替代。但总体上讲，“联 邦政府的一切权力源自人民”，而国会作为人民的代表，在理论上拥有包括预算 权在内的全部治国权，这是理解美国预算制度的基本出发点。 按谁在预算过程中起作主要作用来区分，美国先后经历了国会主导预算时 期、行政主导预算时期和国会与行政共同起作用三个时期；按预算本身所起的作 用划分，则可分为控制预算、管理预算和计划预算。从下文我们将看到，每一个 阶段向另一个阶段的变化都与当时重大的政治、甚至战争背景有关，折射着了美 国在不同时期政策的重大变化以及权力在国会和总统之间的转移与重新配置。 一、源自英国的预算传统 按阿伦·威尔达夫斯基的总结，从殖民地时期到南北战争的一百多年间，美 国预算基本上处于古典时期。这一时期，美国绝大部分的政治传统源自英国，就 预算而言，也不例外。 下面是英国预算发展与演化的一个简要描述。1215年，约翰王因“未能保 护封臣与王国的利益”，引发了席卷整个王国的大规模叛乱，兵败后被迫签订了 《大宪章》，其中规定：,“除非得到普遍的同意，否则在王国中既不应当征收兵 役税，也不应当征收协助税”，这就是著名的“非同意勿纳税”原则的由来，这 成为英国其后几百年间宪政发展的基本线索。英国的贵族以及后起的资产阶级为 落实这一原则，与英王进行了长期而艰苦的斗争。直到 1688年“光荣革命”之 《权利法案》以后，这一原则才作为完整的宪法原则得到从形式到实质的确认。 1 2 《复旦公共行政评论》 《公共财政与政府改革》 2008年 以此为出发点，议会逐渐加紧了对王国财政的管理，不仅控制了税收，而且控制 了公债、并进而涉足到支出领域，对国王的财政收支进行全面的监督与管理，形 成了一系列对于后世和包括美国在内的许多西方国家直至今日仍然地实行的预 算传统。 归纳起来，源自英国的预算传统主要有：第一，委员会制度。1620年，议 会设立了“供应委员会”（The Committee of Supply），1641年，设立了“方式 与方法委员会” （The Committee of Ways Means)负责全王国财政收入与支 出的决定，1690年，设立了公共帐户委员会，管理“除了君主私人金库和秘密 服务钱款外”的所有公共账户。第二，陈述 (Statement)制度，即政府部门必 须向议会详细说明资金的用途，批准后方可行动；第三，拨款（Appropriation) 制度，即议会完全按审议通过的事项拨付钱款。除此之外，还有一系列报告与审 计制度。 二、国会主导预算时期 整个殖民地期间（1789年—1864年），美国国会完全主导着预算过程。各个 行政机构准备年度收支估算并提交给财政部长，财政部长不可以加以任何修改， 直接提交给国会。在国会，收入和支出事务众议院由“方式和方法委员会”来处 理，参议院则由“财经委员会”来处理，国会通过限制支出额、规定资