城乡一体化进程中我国土地储备法律制度的重构.pdfVIP

098f东吴学术 2011年第1期 法学 城乡一体化进程中我国土地 储备法律制度的重构 土地储备法律制度涉及的利益主体复杂多 面在一定程度上影响了该制度的调控经济 目标 元，对社会经济的影响深远。毋庸置疑，我国土 的实现。需要在制度的运行过程中不断地对其 地储备法律制度是一种制度创新。从实施的效 进行修正。 果来看，制度的建立，有效杜绝了土地隐形市场 和灰色交易．已经成为政府调控宏观经济、实施 一 、 我 国现行土地储备法律制度 的 土地利用总体规划和城乡规划、促进城市土地 合法性分析 优化配置、保证国有土地资产保值增值的重要 举措。但是也应看到现行土地储备法律制度严 合法与否，关系到我国现行土地储备法律制 重偏离了满足 “公共利益”需要的目的，与宪法、 度的存废。如果不能通过合法生『的检验，那么制度 土地管理法、物权法、城市房屋拆迁管理条例等 的建立就没有法理依据，就必须进行废除或重构。 存在矛盾与冲突。在土地储备过程中政府角色 首先，宪法、物权法和土地管理法等都强调 定位有待清晰，法律支撑体系有待完善，土地储 征地必须符合 公“共利益”这一前提。然而 目前 备机构地位、职责有待明确，土地收购补偿标准 各地储备的土地大部分是进行商品房开发，“为 有待改进……这些问题的存在，一方面导致了 卖而储”，导致土地储备实践中出于储备 目的而 社会对制度的合理性与合法性的质疑．另一方 进行土地征收，没有将 “满足公共利益需要”作 法及时规范并予以推广，而非纯粹地照搬国外 做法抑或是进行 “空中楼阁”式的设计。要知道， 【作者简介】朱大旗，中国人民大学法学院 我国农村金融工作所面临的繁杂性与独特性， 教授，博士生导师。 将表明这种从实践中摸索、自下而上、逐步提升 邱潮斌，中国人民大学法学院博士研究生， 立法层次的立法方式可能更适合于农村金融机 中国人民银行货币政策司经济师 构的发展 2011年第 1期 东吴学术 1099 为征收的前提。 土《地储备管理办法》第二十三 几个方面的问题 ： 条规定 依“法办理农用地转用、土地征收后的土 (一)政府角色定位偏差，为卖而储 ，引发利 地 。纳入储备满两年未供应的，在下达下一年度 益分配失衡 农用地转用计划时扣减相应指标”。如上所述， 现行土地储备制度中政府既是土地储备市 农用地转用、土地征收后，经过储备环节即应进 场管理者，同时又作为市场参与者追求利润最 入具体的项 目建设 。而导致出现第二十三条情 大化。政府的双重角色使得制度设计的初衷难 形的一个可能的解释就是农用地转用、土地征 以实现。目前土地储备机构通常被赋予双重职 收之前并没有确定土地的用途，征收之后只有 能：一是经政府授权行使部分行政职能，如代表 储存起来备用 ，期限可能长达两年以上。这种以 政府制定收购储备计划，实施收购工作；二是按 “储备”为征收 目的的做法，直接违反了我国 《宪 市场经济规律实施企业行为，如经营土地资产， 法》第十条第三款、《土地管理法》第二条第四款 收回土地开发成本。筹集、运作和管理资金等。 和 《物权法》第四十二条第一款关于以“公共利 政府行为要求其追求社会公平，而企业行为要 益”为征收 目的的规定。c师 且地方政府将土地 求其追求市场效益最大化。二者难免产生冲突。