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水资源可持续利用与水生态环境保护的法律问题研究 ——2008年全国环境资源法学研讨会（2008.10.16~ 19·南京）论文集 欧盟水框架指令及其启示 谭伟 （湖南工业大学法学院，湖南 株洲 412008 ） 摘要：欧盟水框架指令是近几十年来欧盟在水资源领域颁布的最重要指令。其目标是保护和管理水资源。 该指令的内容相当丰富，涉及到水资源保护的各个方面，并将水域的保护与污染控制结合起来。由于各 成员国的具体情况不一样，执行欧盟水框架指令还有很多工作要做。欧盟水框架指令对我国建设资源节 约型和环境友好型社会有重要的启示。 关键词：欧盟水框架指令 水资源保护 欧盟成员国 2000 年 10 月 23 日，欧洲议会和欧盟理事会制定了《欧盟水框架指令》(EU Water Framework 1 Directive) ，并于2000 年 12 月 22 日正式实施 。该指令是近几十年来，欧盟在水资源领域颁布实施 的最重要的指令。所有欧盟成员国以及准备加入欧盟的国家都必须使本国的水资源管理体系符合水 框架指令（WFD ）的要求，并引入共同参与的流域管理。 一、欧盟水框架指令的立法演进 在欧盟，绝大多数的环境立法都是采用指令的形式。指令属于“软法”，即对所达到的具体目标 做出明确规定，命令成员国通过该国相应的立法以达到规定的具体目标。至于采取何种方式、方法 以达到所要求的结果可由各成员国当局决定。也就是说，虽然指令对每个成员国有法律约束力，但 是留给成员国的国家当局以形式和方法的选择权。指令需要转化为每个成员国的国家立法，并且相 2 应地构成该国立法的一个部分 。 在欧盟，1975 年就制定了《欧洲水法》，是为了给用于抽取饮用水的江河湖泊制定标准；1980 年为饮用水规定了有约束力的质量指标。1988 年，在德国法兰克福举行的欧共体水资源政策部长 级研讨会对《欧洲水法》进行了重新的审视，提出了许多改进意见。1992 年，欧盟理事会提出要 对地下水制定统一行动计划。欧盟理事会于 1996 年 6 月 25 日要求欧盟委员会提议制定一部新的水 框架指令，为欧盟的可持续水政策建立基本原则。欧盟区域委员会于 1996 年 9 月 19 日，欧盟经济 与社会委员会于 1996 年 9 月 26 日，欧洲议会于 1996 年 10 月 23 日，都要求欧盟委员会为水框架 3 指令的立法提出建议 。 为此，欧盟委员会于 1997 和 1998 年提出了以下立法建议：(1) 将水保护范围扩大到全部水体， 包括地表水与地下水。(2) 为所有的水体规定安全界限，使其达到“ 良好状态” 。(3) 以流域为基础 进行水管理。(4) 采用能够达到排放限值与质量标准的“一体化方法” 。(5) 确定适当的水价。(6) 使 相关居民之间的联系更加紧密。(7) 修订法规。欧洲议会在 1999 年 2 月对水框架指令草案进行了 第一次审阅，2000 年 2 月进行了第二次审阅。2000 年 10 月 23 日，最后正式通过了欧洲议会与 欧洲理事会的《欧盟水框架指令》，为欧共同体在水资源政策方面采取行动建立了一个框架。 二、欧盟水框架指令的主要内容 欧盟水框架指令共有 26 个条款和 11 个附件，每一条都有比较详细的内容。水框架指令的条目 包括：目的；定义；流域内部的行政合作与协调；环境目标；流域特性，人类活动的环境影响评价 和水利用的经济分析；保护区的登记；为人类饮用而抽取水；地表水；地下水和保护取水的状况； 水服务的费用；点源和面源的结合；采取的项目措施；成员国层面不能解决的问题；流域管理规划； 公众信息和咨询；报告制度；控制水污染的战略；预防和控制地下水污染的战略；欧盟委员会的报 告；未来欧盟措施规划；指令中的技术更新；管理委员会；废除和转化为成员国的规定；罚则；执 4 行；适用范围等等 。 欧盟水框架指令建立了欧洲水资源管理的框架，并对已有的水资源指令作了补充。其主