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水资源可持续利用与水生态环境保护的法律问题研究 ——2008年全国环境资源法学研讨会（2008.10.16~ 19·南京）论文集 完善我国排污许可证制度的探讨 罗吉 （武汉大学环境法研究所，武汉 430072 ） 摘要：我国目前的排污许可证制度不仅实行的是主要以排污总量控制为目的的排污许可证制度，而且，既 缺乏立法的规范与支撑，尚未规范化、程序化、具体化，又与其他制度之间存有冲突之处，未能满足加强 污染物排放控制的需要，其实施效果不尽如人意，加强排污许可证立法，完善污染物排放控制具有十分重 要的意义。尽快制定排污许可证条例，就排污许可事项做出全面规定，以保证排污许可证制度的依法施行。 关键词：排污许可证 制度 排放控制 环境问题的特点和我国环境问题严重的态势1 ，要求强化国家环境行政权，实施排污总量控制 指标和污染物排放标准的强制遵守，控制和减少污染物排放。为此，我国逐步实行了污染物排放浓 度控制和总量控制相结合、禁止超标排污，以排污许可为核心加强污染物排放监督管理等新的污染 防治措施。 一、我国排污许可证制度的建立和发展 排污许可证，即排放污染物许可证。环境保护部门为了减轻或者消除排放污染物对公众健康、 财产和环境质量的损害，根据排污者的申请，依法对各个企事业单位的排污行为提出具体要求，以 书面形式确定下来，作为排污单位守法和环境保护部门执法以及社会监督的凭据。这个书面凭据就 是排污许可证。排污许可证对排污行为提出具体要求，包括前置性条件（如排污单位的建立是否符 合环境影响评价法和国家产业政策，即排污者是否有合法身份），日常管理性要求（如在生产经营 过程中维护污染治理设施正常运行，监测污染物产生和排放情况，按期向环保部门报告，按期参加 年检等），技术性要求（如排放口设置的要求，排放污染物的浓度、速率、数量、时段、烟囱高度 等参数）等2 。排污者必须按照排污许可证的要求排放污染物；禁止无排污许可证或者违反排污许 可证的规定排放污染物。 从20 世纪 80 年代中期，我国一些城市环保部门开始探索排污许可证这一基本的环境管理制度。 天津、苏州、扬州、厦门等十余个城市在排污申报登记的基础上，向企业发放水污染物排放许可证。 1988 年 3 月，原国家环保局发布了《水污染物排放许可证管理暂行办法》。 1989 年 7 月，经国务院批准，原国家环保局发布的《中华人民共和国水污染防治法实施细则》 第 9 条规定，对企业事业单位向水体排放污染物的，实行排污许可证管理。此后，1995 年国务院 发布的《淮河流域水污染防治暂行条例》第 19 条规定，“淮河流域……持有排污许可证的单位应当 保证其排污总量不超过排污许可证规定的排污总量控制指标。” 1999 年修订的《中华人民共和国海 洋环境保护法》规定：国家建立并实施重点海域排污总量控制制度。2000 年 3 月，国务院发布的 《中华人民共和国水污染防治法实施细则》第10 条规定，地方环保部门根据总量控制实施方案， 发放水污染物排放许可证。2000 年 4 月，全国人大常委会修订的《大气污染防治法》第 15 条规定， 对总量控制区内排放主要大气污染物的企事业单位实行许可证管理。我国开始建立主要以排污总量 控制为目的的排污许可证制度。 近年来，我国开始全面推行排污许可证制度，进一步规范排污行为。2005 年 12 月国务院发布 《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》提出“要实施污染物总量控制制度……推行排污许可 证制度，禁止无证或超总量排污。”3 在 2006 年 4 月召开的第六次全国环境保护大会上，温家宝总 1 《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》（国发〔2005 〕39 号）指出：发达国家上百年工业化过程中 分阶段出现的环境问题，在我国近 20 多年来集中出现，呈现结构型、复合型、压缩型的特点。环境污染和生态破 坏造成了巨大经济损失，危害群众健康，影响社会稳定和环境安全。 2 《〈排污许可证管理条例〉（征求意见稿）起草说明》（2007 年 10 月）。见国家环境保护总局办公厅函：《关 于征求对〈排污许可证管理条例〉（征求意见稿）意见的函》（环办函〔2008 〕16 号）， /info/gw/bgth/200801/116225.htm （环境保护部网站），2008