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新加坡牛车水历史保护区保护规划策略研究 姜耀明 王 倩 【摘要】在城镇化快速推进的背景下，如何处理好历史街区保护与城市更新建设的关系，是关乎城 市记忆与城市发展、涉及居民认同感与归属感的重要社会问题。新型城镇化，应该是使城市 “传承自身的 文脉，重塑自身的特色”。在这方面，新加坡的成功经验可以给我们一定的启发。本文以牛车水历史保护区 的保护规划为例，详细探讨了新加坡政府在历史街区保护方面所做出的努力，包括其在土地和建筑产权方 面的制度政策，其针对历史保护区内部物质空间形态的保护规划和控制导则，以及涉及经济、文化、商贸、 旅游等各个领域的全面复兴和发展策略。通过全方位解读，理解牛车水历史保护区是如何在保护与发展中 求得平衡的，是如何在物质形态和非物质形态领域都重新焕发出光彩的。 【关键词】牛车水；历史街区；产权制度；控制导则；物质形态 众所周知，新加坡因其“花园城市”的美名在规划界享誉盛名，但其实除了整洁有序的 城市面貌、方便快捷的交通体系、水绿交融的人居环境，新加坡的城市规划体系（其中的 Conservation Program）在保护历史建筑和地区方面也有着一套高效的策略。这使得这个仅 仅拥有半个世纪建国史的国家在历史的传承和延续中呈现出悠久的、独具魅力的时代风貌。 牛车水形成于19世纪20年代的殖民时期，是早期华人移民的主要聚居地。后来这里人口 增加，边界不断扩展，区域不断扩大，逐步形成了以联排的个体经营店屋（Shophouse）为 鲜明特色的街区景象。随着时代的发展和变迁，到20世纪80年代，新加坡城市面貌日新月异， 而位于寸土寸金的新加坡河南岸的牛车水却破败、拥挤，这与周围的现代化建设形了鲜明的 对比。一排排传统店屋面临着被整体拆除、为建设现代都会中心让出更多土地和空间的命运。 然而新加坡政府却没有将牛车水一拆了之，而是对23 公顷的区域进行完整保护：这使 得牛车水的历史建筑得以保护和利用、历史街区的结构和肌理得以延续、公共空间的形态和 传统氛围得以继续传承。 图 1 20 世纪50、60、90 年代牛车水的面貌 （从左到右） 1.制度与政策背景 为了改变牛车水日益衰败的社区状况和超高的人口密度，新加坡政府制定了明确的目 标，在早期是以现代建筑取代衰败的店屋，同时要求在此过程中保证社会稳定，并且确保改 造的节奏掌握在政府手中，避免市场自发的无序开发现象；后来到1989 年政府将牛车水正 式划定为历史保护街区，开始实施旧城保护 （Conservation Master Plan for Singapore）。 由市区重建局（URA）、新加坡旅游局（STB）、国家艺术理事会（NAC）等多个政府职能部门 共同保驾护航，致力于把牛车水建设成为有新加坡南洋特色的名胜景区。 为了保障相关各项计划与规划的顺利实施，国家在土地和建筑产权中采取了实质性的监 管和操作。新加坡政府连续出台相关制度来控制牛车水地区城市建设参与者的产权。这其中 有四个比较著名的产权制度手段，即租赁管制（Rent Control）、土地强制性征用（Compulsory Land Acquisition）、土地由国家出售（State Sale of Sites）以及保护规划 （Conservation Planning）。 1.1 租赁管制令 （The Control of Rent Ordinance） 租赁管制令开始实施于1947 年。二战以后住房紧张，为了保 护租户利益，维护社会稳定，该法令规定屋主不得向租户收取高于 政府规定水平的租金，更不准驱逐租户。因而致使屋主对房屋的使 用权和所有权被双双削弱。过低的租金收入使屋主缺乏修缮房屋的 资金和积极性，从而有效抑制了屋主的重建计划，进而控制市场， 避免其自发进行旧城更新。这就为政府日后统一征地、整体规划奠 定了有利的基础。直到25 年后，政府才颁布特别赦免令（Controlled 图 2 租金管制令下破败 的店屋 Premises (Special Provisions) Act，1969），屋主才可以通过向 政府申请的形式驱走房客，并在政府的规定期限内进行房屋翻新。 1.2 土地征用法（Land Acquisition Act） 1966 年，政府颁布土地征用法，其中最