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三，我国公共预算存在的问题及改革目标 按照“涉及所有人的问题应该由所有人来批准”的标准来加以衡量，中国公共预算管理距离实现“依法管好百姓钱”的目标仍旧存在着一定的差距。如何尽可能体现公共预算管理中的“公共性”，也仍旧是中国公共预算管理乃至整个公共财政管理改革要取得更大的成功，所必须跨越的关卡。循着这种公共事务管理的思路，在未来中国公共预算管理改革的进程中，需要完成某种预算管理运行机制上重塑，以最终构建起公共预算利益相关主体共同治理的管理模式。 1999年 7月 9日《经济日报》“财经报道”栏目头条位置上，刊登了一篇标题醒目的文章——“预算资金在流血”。这篇文章披露了审计署在审计1998年度中央预算执行情况过程中发现的一系列发人深省的问题，引起了社会各界对公共预算管理问题的广泛关注。也就是在大约那个时候，在立法监督机构的积极推动下，中央和地方各级政府财政部门先后启动了以“部门预算”为核心内容的新一轮公共预算管理改革。 新中国成立以后，依据《中国人民政治协商会议共同纲领》中的有关规定，着手编制1950年全国财政收支概算。1949年12月在中央人民政府第四次会议上，通过了《关于1950年财政收支概算编制的报告》，这标志着新中国国家预算的诞生。1951年8月在统一全国财政经济工作的基础上，政务院又发布了《预算决算暂行条例》，我国的国家预算管理制度从此建立起来。 从1951年至1992年，我国财政体制大体经历了统收统支、总额分成、分级包干等多个历史阶段。基本的变动趋势是，从50年代的高度集中型，到70年代以集中为主，适度下放财权的类型，到80年代的地方分权为主，放权让利的类型。但其间预算管理制度则保持总体相对稳定，其特点表现为：在预算形式上采用单一预算，预算编制原则上贯彻国民经济综合平衡原则，长期沿用基数法编制预算，预算编制程序上采用自下而上和自上而下，上下结合，逐级汇总的方法，预算管理总体上比较粗放，预算编制透明度不高等。产生这种现象的原因主要是，由于中央与地方利益分配关系长期处于不断变化中，中央与地方政府的注意力主要集中在彼此的利益分割的多重博奕问题上，缺乏通过优化预算管理内部制度约束，降低交易成本，提高资金使用效益的激励机制，从而导致预算管理制度变迁长期滞后。 以1992年开始实施的《国家预算管理条例》为标志，我国的预算管理制度变迁进入以权力中心提供预算管理制度变迁主要框架的供给主导型阶段。《条例》规定，我国国家预算采用复式预算编制方法，分为经常性预算和建设性预算，从1992年起，中央预算按复式预算形式编制。1995年开始实施的《中华人民共和国预算法》又进一步明确将中央预算和地方预算划分为公共预算、国有资产经营预算和社会保障预算三部分，待条件成熟时再考虑增设其他预算。从1995年开始，地方预算也按复式预算编制。 2000年以后，预算管理开始进行新的变革。无论是部门预算管理，政府采购，还是国库集中支付制度，都在建立和完善之中。中国这一轮政府预算改革，或者叫公共预算改革，大概是从1999年初或者1998年底展开的。中国这一轮公共预算改革，起码包括两方面的特点一方面，这轮改革某种意义上是由人大系统发起、推动的，其中部门预算改革是从人大监督的角度。1999年12月，九届全国人大常委会第十三次会议，通过了《全国人民代表大会常务委员会关于加强中央预算审查的决定》。部门预算管理的改革由此启动。所以中国这一轮政府预算改革应该说立法监督机构发挥了很大的作用。虽有预算法等相关法律，但在很多地方形同虚设，一些政府部门领导并不认真执行预算。预算法规定，如果在预算执行过程中遇到预算收入超收或短收情况时，政府应该提出追加或追减预算的调整计划，经相应的人大机关批准，然后调整年度财政预算。但大部分地方这项工作常常被忽视，少数地方调整预算虽经人大批准也流于形式。必须确立民主理财、依法理财的理念，要形成“铁预算”——人大一旦通过，除少数特殊情况外，谁也无权改动。“太分散又太集中”来概括部门预算方面存在的问题。这是指两个层面而言：从总体看，预算编制权限过于分散，很多部门作为预算编制单位权力很大，弹性很大。而具体到部门内部，预算决定权又高度集中于少数领导手中，在很多情况下就是“一把手”说了算，下级工作人员也编制了预算，但是会不会改动，往往就是领导一句话的事。在财政方面已有两百多年实践经验的西方发达国家，现在实行的是一种统分适度的政府财政资金预算制度。我们过去讲的“预算统一”多半指的是政治上或技术上的统一，而没有把组织机构统一起来。必须改变由领导个人决定预算的状况。审计报告反映出的一大问题是挤占挪用专项资金：中国奥委会专项资金、财政扶贫资金、灾区救灾款、国债建设资金都有人敢挪用甚至私吞最根本的还是一个财政透明度的问题。目前公众对政府开支的监督还很不够。政府的收入来自纳税人