南水北调工程三个遗憾.docVIP

南水北调工程三个遗憾 　　南水北调一期工程即将全部建成，对北方受水地区来说，这项工程主要有两重作用：一是大幅度提高供水保证率，有力支撑当地经济社会可持续发展，尤其是城镇化发展；二是把当地水资源解放出来，返还给农业与生态。 　　与此同时，因南水北调工程属于跨流域水资源开发和利用，也可能导致水事、污染纠纷，乃至引起不同地区间的互相指责，类似例子在全球范围内都是数不胜数。以曾受到严重污染、被称为“欧洲下水道”的莱茵河为例，各流经国家经近半个世纪的共同努力，最终才构建起良好的治理机制，成为治水典范。 　　跨流域水资源问题之所以难以解决，不仅仅因为它存在复杂的技术问题，更存在复杂的社会与环境问题。对我国来说，这个问题的社会与环境属性则更加明显。目前我国尚没有建立水权制度，人们通常都把历史惯例视作“水权”和“排污权”，很难根据经济社会可持续发展的实际需要改变占有共享水源的比例和消减排污量的比例，所以时常为此引发各类水事与环保纠纷，有时还发生武力械斗事件。而一个流域的上下游，左右岸要共享良好的水资源，就必须建立恰当的管理体制和合理的管理机制，以实现共同繁荣。 　　若要妥善解决南水北调通水后可能出现的运行管理问题，必须做到水量和水质管理“双管齐下”、机制与理念革新“两措并举”。在南水北调总体规划之初，就已确定了“政府宏观调控，市场机制运作，企业化管理，用水户参与”的建设与管理总思路，但因一系列复杂因素，在南水北调工程总体规划中存在三个需要弥补的遗憾，即管理体制、管理机制和生态环境保护。它们已成为一期工程投入运行阶段的主要问题。 关于管理体制 　　供水工程提供的具有一定保证率、符合用水质量要求的水是商品，这种观点已取得国际认同。但是，水市场不同于一般商品市场，也不同于交通、能源、通信等基础产业市场，其市场机制不完备，需要政府发挥重要作用。 　　此外，还由于存在水文循环与水资源循环规律以及水资源的不可替代性，实现水资源统一管理，寻求以政府为主导，逐步建立和规范南水北调供水的准市场 “游戏规则”，就显得十分重要。 　　在规划设计南水北调工程管理体制时，这也是基本的思路。其核心是既加强政府的宏观调控，实现水资源的合理配置，建立产权明晰的现代企业制度，依法协调各方的利益关系，还要建立民主协商和用水户的广泛参与制度，逐步完善“准市场”的水资源配置机制。 　　但在南水北调工程总体规划的整个过程中，由于受当时的认识所限，对一系列关键问题并未能给出良好的设计方案，至今仍存在着遗憾： 　　首先，管理体制的重点问题在于，南水北调工程的运营管理由谁来管、管什么、怎么管？尽管在国务院今年颁布的《南水北调工程供用水管理条例》第四条、第五条和第六条给出了原则规定，但实施起来依然存在一些问题。具体来说，东线、中线自身如何管理？加上西线后，它们彼此间又应是一种什么样的管理关系？ 　　当初在进行南水北调工程总体规划时，提出通过东中西三条调水线路与长江、黄河、淮河和海河四大江河的联系，逐步构成以“四横三纵”为主体的中国大水网。这样的总体布局，有利于实现我国水资源南北调配、东西互济的合理配置格局，对协调北方地区东部、中部和西部可持续发展对水资源的需求，具有重大的战略意义。这也说明东中西三条线是放在一起进行综合考虑的，彼此间存在必然关系。 　　但由于涉及到有关部门、相关地区之间的利益关系以及一系列极其复杂的因素，这些问题仍没有较明晰的答案。 　　有关管理体制的第二个问题是，南水北调工程到底是经营性质还是公益性质？在南水北调工程总体规划阶段争论比较激烈，最后折衷为半公益性质，也就是说既有经营性一面，也有公益性一面。现在看来这种定性后患无穷。如果是经营性项目，其管理体制就应当坚定不移地执行现代企业制度，如果是公益性项目，则应当坚持非营利目标。 　　我赞成把南水北调工程定性为公益事业，有以下两点原因：一、尽管说向城市居民和工业企业供水具有经营性质，但如果从可持续发展的角度考虑，控制水价过快增长，有利于活跃投资环境，也有利于改善生态环境。而水费损失完全可以从增长的税费收入得到弥补；二、农业与生态用水价格承受不了高水价。华北平原地区是我国三大粮食基地之一，如果南水北调工程能够肩负干旱缺水时期的供水任务，必将大大提高国家的粮食安全性。对南水北调工程水价给予合理的抉择，需要国家从长远发展战略考虑衡量。 　　若南水北调工程为公益性项目，将其视为国家置办的“家底”，能够为北方缺水地区奠定坚实的供水安全保障，有利于促进当地经济社会可持续发展，有利于改善生态环境，有利于实施可持续发展战略。事实上，公益项目中通常有经营性内容，经营项目里存在公益属性，就看根据什么战略来定性了。 　　除此之外，南水北调工程的供水（简称南水北调水）要与受水区当地水资源联合调度运用，以此充分发挥工程的