试论理性官僚制的行政效率困境及应对策略.docVIP

试论理性官僚制的行政效率困境及应对策略 　　【摘 要】 本文阐述了理性官僚制的内在逻辑及价值取向，分析了理性官僚制的行政效率困境，提出了应对策略。要推进大部制改革，提高行政效率；合理层级结构，增加行政灵活性；建立多通道信息传送体制，畅通沟通渠道；完善公务员制度，增强行政人员工作积极性；培育“理性精神”，保障行政秩序化；树立法制权威，实现行政法制化。 　　【关键词】 官僚制；理性；行政效率；对策 　　一、理性官僚制的内在逻辑及价值取向 　　1、理性官僚制的内在逻辑 　　马克思·韦伯以“工具理性”和“价值理性”为前提，提出传统型、魅力型和法理型三种统治类型，并认为传统型和魅力型的本质是价值理性，法理型是工具理性的典型形式，而“官僚制是法理型统治的最纯粹方式。”[1]根据韦伯的观点，近代社会追求工具理性，现代化的过程就是走向合理性的进程，这里把合理性区分为“实质合理性”与“形式合理性”，韦伯所构建的以科学和技术为基础的理性官僚制组织集中体现了以上方面，具有形式合理性、工具理性特点的官僚制组织是近代社会发展的结果。因此，韦伯认为，无论是私人性、政治性或宗教性组织，这种理性官僚制都普遍适用，“在公法的统治里构成一种官僚体制‘行政机关’的存在，在私有经济的统治里，则构成一种官僚体制‘企业’的存在。[2]当然，我们这里所讲的官僚制组织是在公共行政组织范畴中，作为行政体系组织存在的官僚制是一种典型的金字塔式结构的组织，它以等级制、合理分工、非人格化管理、法定程序性、管理的职业化为原则，“它乃是在对人类行使支配的已知方式中最为理性者，在稳定性、明确性、可赖性及纪律严格性方面都比其他形式的组织优越。”[3] 　　2、理性官僚制的价值取向 　　（1）非人格化取向。理性官僚制组织追求的是一种理性精神，它否定经验管理，提倡非人格化控制，实行制度化的管理模式。组织成员严格依据规则工作，以此来排除组织中非理性因素的各种干扰，这样可以保证组织目标的统一性，使个人行为从属于组织的公共目标，最终实现公共利益。个人的感情不应影响组织的理性决策，组织成员的升迁和奖惩也要严格规定，不受人格化的因素影响。可见，制度所规定的程序化、客观化的量化标准使组织关系程序化，这样消除了组织成员的人身依附现象，使理性因素在公共组织中发展。 　　（2）效率取向。理性官僚制的合法合理性决定了它对效率的追求，它所具有的形式合理性和工具理性的特征就是服务于效率这一目的，行政组织结构及行政行为的价值取向是通过对秩序、契约、理性精神的注重表现出来。正如韦伯所言，“官僚制是‘理性’性质的规则、目的、手段和‘求实的’非人格性控制着它的行为”。[4]韦伯认为，官僚制是效率最高的组织形式，作为一种理性和效率的工具，它有严格并合理的分工，实行专业化管理，注重对专业知识的培养，并保证具有一定技术和高素质的人进入组织中，这也是工业化发展的必然要求。 　　（3）法治精神。理性官僚制组织从法理型统治入手，其基础是法律规则和一系列命令，它要求行政组织成员服从法律，在此，组织成员服从的便不是单独的个人，而是“报效于非个人的客观目的”，它通过对法治精神的提倡使官员的行为有规可循，避免主观臆断。它要求行政组织的建构、运作以及在处理各种关系上都要法治化，只有这种与合理合法权威相适应的组织形式才是“理性的官僚制”，[5]官僚制的合法性是通过法律来支持，对法治精神的追求使官僚制组织的存在有了理性依据，在此，官僚制的工具理性在一定程度上是与价值理性吻合的。[6] 　　二、理性官僚制的行政效率困境 　　理论是时代的产物，如果说韦伯的理性官僚制适应了当时工业化时代的要求，并推动了资本主义经济与社会发展，那么在追求知识经济的时代，理性官僚制则凸显了自身的效率悖论，并不可避免的遇到现实困境。 　　1、理性官僚制自身的行政效率悖论 　　（1）机构臃肿，工作量大。官僚制组织有层级节制式的组织规模及等级，根据帕金森定律中的增加部下的法制：官员为解决自身工作量的增加，通常会增加部下，可以减少竞争对手，同时也提高自身地位，这样便导致组织人员增加，组织规模便无限膨胀。这就决定了对于以前只需一两个人就可以做完的事情，分解后，人为的增加许多工作量，不可避免的降低效率。理性官僚制中的分工细密化和管理技术专门化也导致组织臃肿、职能重叠，以及对规则和惯例的苦苦追求带来的时间、精力、财政等资源的浪费，其直接后果就是增加成本，最终降低效率。 　　（2）体制僵化、反应能力差。理性官僚制的等级制特征使不处在金字塔顶端的官员很难掌握全部信息，习惯于循规蹈矩，以固定的反应模式来应对环境冲击，这种控制系统和层级管理必然变得日趋钝化、应变能力差。在信息丰富、变化迅速的时代，无法适应其普遍的社会动态因素对组织的职能要求，处理危机能力下降。此外对专业