地方政府债务风险的法律控制分析_张杰.docVIP

法制博览 法治论坛 LEGALITY VISION 2014·11（ 中） ·151·  地方政府债务风险的法律控制分析  张  杰  河南财经政法大学，河南  郑州 450000  【摘要】自 2008 年全球性金融危机爆发以来，我国实行宽松的货币政策和财政政策，致使地方政府债务规模迅猛扩张、债务总量庞大，并且呈现继续膨 胀的势头。债务风险急剧增加，已然成我国经济稳健运行的巨大隐患。解决这一难题，需要国家动用政治的、经济的手段，但是，要想从根本上解决，还必须 依靠法律手段，走法治的道路。 【关键词】地方政府债务; 风险控制; 法律规制  截止到 2013 年 6 月底，我国各级政府负债共计 206988． 65 亿，其中 地方性政府债务有 108859． 17 亿。债务风险进一步加剧，引发了全社 会的广泛关注和担忧。2012 年 12 月，财政部、发改委、人民银行、银监 会联合发布《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》，着力控制 债务急增，防控风险。在 2013 年 12 月召开的“2014 中央经济工作会 议”上，提出“着力防控债务风险”，把防控地方债务风险作为中央在 ① 险已成为当前我国经济发展中所面临的重大问题。为此，本文将从法 律的视角分析风险产生的原因，并寻求控制和化解地方政府性债务风 险的对策。 一、我国地方债务的风险表现 ( 一) 地方政府债务规模风险 2013 年 12 月 30 日，国家审计署发布了 2013 年第 32 号《全国政府 性债务审计结果》公告。审计结果显示，截止 2013 年 6 月底，全国各级 政府负债共计 206988． 65 亿元，其中地方性政府债务有 108859． 17 亿 ② 129143 亿元，其中，中央财政收入 60174 亿元，地方财政收入 68969 亿 元。两组数据对比表明，地方政府当年的负债总量远远超过地方财政 收入。据调查，地方政府性债务增长率从 2010 年开始有所下降，但是 从整体走势来看，债务余额总量依然呈上升趋势。此外，我国还存在大 量的隐性债务，所以，我国地方政府性债务总量应该远不止 108859． 17 亿元。 ( 二) 还债高峰期即将到来，“借新还旧”现象严重 从债务未来的偿还时间来看，2013 年 7 月至 12 月、2014 年到期的 政府负有偿还责任的债务分别占 22． 92% 和 21． 89% ，2015 年、2016 年 和 2017 年到期需偿还的分别占 17． 06% 、11． 58% 和 7． 79% ，2018 年及 以后到期需偿还的占 18． 76% 。截至 2012 年底，有 3 个省级、99 个市 级、195 个县级、3465 个 乡 镇 政 府 负 有 偿 还 责 任 债 务 的 债 务 率 高 于 100% ； 其中，有 2 个省级、31 个市级、29 个县级、148 个乡镇 2012 年政 府负有偿还责任债务的借新还旧率（ 举借新债偿还的债务本金占偿还 ③ 时间内，我国地方政府债务将进入偿还的高峰期，地方政府的财政压力 也会随之增大； 地方政府的“借新还旧率”较高，财政状况陷入恶性循环 的风险增加。  ( 三) 地方政府债务透明度低，隐性债务风险增加 在我国地方政府的财权受到严厉的管控，融资渠道狭窄，地方政府 通常会采取以下三种变通的融资策略： 一是由财政部代发地方债券，二 是通过地方融资平台向银行贷款，三是发行“城投债”。通过第一种方 式所融资金规模太小，满足不了地方的需求，后两种融资手段属于由地 方政府担保或承诺的隐性负债，不纳入地方政府的预算范围。“由于融 资平台与政府关系密切，实际的贷款大多也依托政府的信用，因此很容 易造成地方政府投融资平台法人治理结构不完善、责任主体不清晰、操 ④ 资平台公司获取银行的信贷资金，其多头举债的行为导致银行难以掌 握其总体负债水平，隐性的政府债务风险就会累积增加。 二、风险产生的原因 ( 一) 政府事权和财权划分的法律制度不健全 我国在 1994 年进行了分税制改革，2002 年又启动了所得税改革， 又在 2004 年进行了农村税费改革，但是，这几次税制改革都只是针对 中央和地方的财权划分上，关于事权等事项基本没有涉及，因此，被称 ⑤ 上移，财权下移”的现象，造成地方政府尤其是县乡政府过分依靠借债 来提供公共服务、发展地方经济和维持职能的运转。然而，当前我国在 有关财权和事权的法律制度建设上几近空白，急需完善。表现如下： 首先，到目前为止我国还没有形成一套关于政府事权和财权划分 的系统性法律法规。现有立法大多属于层次较低的行政立法或政府及 其职能部门发布的规范性文件，且占主要地位的是政府发布的规范性 文件，这样一种立法状态又导致立法散乱、欠缺权威性和稳定